II SA/Bd 1408/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi G. I. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Gmina Miasto wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2015r. nr [...], którą podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." oraz art. 136 ust. 1-3, art. 137, art. 140 w związku z art. 216 ust. 2 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.)- dalej jako: "u.g.n", w wyniku rozpatrzenia odwołań K. L. i A. S. oraz Prezydenta Miasta utrzymana została w mocy decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Otóż L. S. wnioskiem z [...] lipca 2008 r. reprezentowana przez pełnomocnika A. S. zwróciła się z żądaniem zwrotu nieruchomości położonej w I., na Osiedlu R., w rejonie ul. J. M., oznaczonej geodezyjnie na karcie mapy [...] jako działki nr [...] o pow. 0,1606 ha, nr [...] o pow. 0,0720 ha, nr [...] o pow. 0,3139 ha, nr [...] o pow. 0,0335 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy. W wyniku przeprowadzonych postępowań administracyjnych wydane zostały przez Starostę kolejno trzy decyzje o odmowie zwrotu nr [...] z [...] marca 2009 r., z [...] marca 2010 r. oraz [...] lipca 2011 r., które na skutek złożonych przez wnioskodawcę odwołań zostały uchylone przez Wojewodę, a sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że wniosek o zwrot zostaje ograniczony do części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0.0720 ha i nr [...] o pow. 0,3139 ha. Odstąpił natomiast od żądania zwrotu działek: nr [...] o pow. 0,1606 ha i nr [...] o pow. 0,0335 ha. Działki objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości zostały wyodrębnione na skutek zmian gruntowych począwszy od 1987 r. I tak nieruchomość stanowiąca działki nr [...] o łącznej pow. 1,3740 ha została nabyta przez Skarb Państwa od L. S. aktem notarialnym [...] z [...] września 1987 r. w trybie art. 8 w związku z art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę sektora "C" osiedla mieszkaniowego R. w I., zgodnie z decyzjami Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pozostałej części sektora "C" osiedla mieszkaniowego R. w I. Cena sprzedaży nieruchomości ustalona została na kwotę 8 931 000,00 zł. Obecnym właścicielem ww. nieruchomości jest Gmina Miasta, która nabyła jej własność z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...]. Prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w V Wydział Ksiąg Wieczystych. Na skutek dokonanych podziałów geodezyjnych uległo zmianie ewidencyjne oznaczenie nieruchomości. Nieruchomość nabyta od L. S. jest aktualnie oznaczona geodezyjnie jako działki: – nr [...] o pow. 0,0116 ha, własność Gminy Miasta w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej; – nr [...] o pow. 0,0335 ha, własność Gminy Miasta, – nr [...] o pow. 0,0514 ha, współwłasność Skarbu Państwa, Gminy Miasta i osób fizycznych (właścicieli lokali mieszkalnych); – nr [...] o pow. 0,1169 ha, współwłasność Skarbu Państwa, Gminy Miasta i osób fizycznych (właścicieli lokali mieszkalnych); – nr [...] o pow. 0,1606 ha, własność Gminy Miasta, – nr [...] o pow. 0,3614 ha, własność spółki, – nr [...] o pow. 0,1237 ha, własność osoby fizycznej, – nr [...] o pow. 0,1236 ha, własność spółki, – nr [...] o pow. 0,3193 ha, własność Gminy Miasta, – nr [...] o pow. 0,0720 ha, własność Gminy Miasta. Organ ustalił na podstawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Inowrocławia zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Inowrocławiu r. z dnia 20 listopada 1987 r., nr XXI/134/87 (Dz. Urz. Woj. Bydg, Nr 1, poz. 7), że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład terenu określonego symbolem E 22 MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna około 50 % budynków średnio wysokich (11 kondygnacji). Intensywność zabudowy brutto 0,85. Usługi podstawowe 5 przedszkoli, 2 żłobki, 3 przychodnie rejonowe. Usługi handlu i rzemiosła w ośrodkach osiedlowych. Zieleń osiedlowa i sport podstawowy, parkingi i garaże, stacje obsługi samochodów oraz stacja CPN. Szczegółowa lokalizacja usług wg planu realizacyjnego. Plan ten został zatwierdzony po dacie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Zgodnie z obowiązującym na dzień złożenia wniosku o zwrot miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 21 czerwca 2000 r. , nr XXIV/318/2000 (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 23 października 2000 r. Nr 80, poz. 623) działka nr [...] stanowi w części teren komunikacji publicznej, ulicę dojazdową (ul. M.) - 95 KD, ciąg pieszy ogólnodostępny - 27 KX, zieleń publiczną parkową - 34 ZP, a działka nr [...] przeznaczona jest pod publiczną zieleń parkową - 34 ZP. W celu ustalenia rzeczywistego stanu nieruchomości w dniu [...] października 2008 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania, w tym w obecności pełnomocnika L. S., pełnomocnika Prezydenta Miasta, a także przedstawicieli Zakładu Robót Publicznych, w trakcie których pełnomocnik wnioskodawczyni potwierdził, że wniosek o zwrot ogranicza do działek nr [...] i nr [...]. W trakcie oględzin ustalono sposób zagospodarowania ww. działek oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Ustalono, że działka nr [...] jest niezabudowana i na całym obszarze porośnięta trawą. Natomiast na działce nr [...] wzdłuż północnej granicy z działką nr [...] znajduje się trawnik z żywopłotem z krzewów dzikiej róży ok. 0,5 m wysokości, pozostała część terenu pomiędzy działkami: nr [...], nr [...], nr [...]oraz nr [...] stanowi zieleń. Tereny zielone są pielęgnowane i utrzymywane w należytym stanie przez Zakład Robót Publicznych w ramach prac wykonywanych na terenach komunalnych wokół tzw. "K." zgodnie z pkt II. 1. ppkt 2 zlecenia udzielonego przez Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. Rodzaj wykonywanych prac na przestrzeni lat 2008-2010 udokumentowany został harmonogramami i stosownymi protokołami. Stwierdzono, że w granicach działki nr [...], znajduje się wjazd i chodnik prowadzący do budynku kina, a wzdłuż ul. J. M. pomiędzy drogą i budynkiem kina w kierunku południowym rozciąga się parking o pow. ok. 300 m2. Urządzenia te posiadają nawierzchnię z kostki brukowej. Przez parking przebiegają podziemne urządzenia infrastruktury technicznej, sieć kanalizacyjna, energetyczna, wodociągowa i gazowa prowadząca do frontu budynku oraz telekomunikacyjna do zaplecza obiektu. Północno-zachodni skraj działki nr [...] na długości ok. 10 metrów przecina kolektor sanitarny usytuowany w ulicy J. M. W ramach ustalenia celu wywłaszczenia bardzo ogólnie określonego w akcie notarialnym z dnia [...] września 1987 r. jako budowa Sektora "C" Osiedla Mieszkaniowego R. w I. zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego organ włączył do akt sprawy mapę planu realizacyjnego, która jednak nie posiada oznaczeń potwierdzających, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Z analizy rysunku planu wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości zaprojektowano część (segment) budynku mieszkalnego wielorodzinnego - dz. nr [...], ciąg komunikacyjny - dz. nr [...], szkołę podstawową - dz. nr [...]. Na pozostałym obszarze obejmującym m. in. działkę nr [...] nie przewidywano żadnej zabudowy kubaturowej. W części stanowiącej obecnie działki nr [...] wyznaczono boiska sportowe, układ ciągów komunikacyjnych pieszych, klomb. Na okoliczność ustalenia celu nabycia nieruchomości przesłuchano jako świadków osoby bezpośrednio związane z procesem nabywania gruntów na rzecz Skarbu Państwa w tym okresie z racji wykonywanych obowiązków służbowych - Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta oraz Kierownika komórki do spraw terenowo-prawnych w Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Oddział. Z zeznań świadków jednoznacznie wynika, że nieruchomość od L. S. została nabyta pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, ulicę oraz szkołę podstawową. Świadkowie potwierdzili zgodność znajdującej się w aktach sprawy mapy z założeniami planu realizacyjnego w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem prowadzonego postępowania. Opracowany został projekt podziału nieruchomości w celu wyodrębnienia z działki nr [...] gruntu zajętego pod ulicę J. M. - drogę publiczną zaliczoną do kategorii gminnej. Zgodnie z projektem podziału powstała projektowana działka nr [...] należąca do pasa drogowego drogi publicznej oraz działki nr [...] stanowiące pozostały teren. W dniu [...] kwietnia 2015 r. zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego w celu dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. W operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2015 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia i poziomu cen na dzień zwrotu w kwocie 393 553,00 zł (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt trzy złote) oraz wartość odtworzeniową nieruchomości wg stanu na dzień zwrotu bez uwzględniania skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości oraz poziomu cen na dzień zwrotu w kwocie: 386 523,00 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt sześć tysięcy pięćset dwadzieścia trzy złote) w tym wartość gruntu 366 339,00 zł i składników roślinnych 19 184,00 zł. Wypłacone L. S. odszkodowanie po rozliczeniu proporcjonalnie do wielkości zwracanej nieruchomości wynosiło kwotę 1 981 200,00 zł. Po zwaloryzowaniu wypłaconego odszkodowania za pomocą wskaźnika cen i usług konsumpcyjnych wartość odszkodowania na dzień zwrotu stanowi kwotę 111 150, 00 zł (po zaokrągleniu). Organ rozpatrując wniosek dotyczący zwrotu pozostającej w gestii Gminy Miasta części nieruchomości ustalił, że na nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości powstała zabudowa związana z budownictwem osiedlowym: część budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. I. A. [...] (dz. nr [...]), ulica J. M. zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej (dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...]), urządzono parkingi (dz. nr [...]) oraz wzniesiono budynek kina (dz. nr [...]). Budynek mieszkalny powstał w 1985 r., natomiast ulicę zbudowano w 2006 r. Obiekt, w którym znajduje się kino został wzniesiony przez prywatnego inwestora po zbyciu działki na jego rzecz przez Gminę Miasto aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2003 r. Budowa tego budynku zakończona została w 2010 r. Część nieruchomości stanowiąca działki nr [...] została zbyta na rzecz osób trzecich aktami notarialnymi z [...] sierpnia 2001 r. oraz 23 czerwca 2003 r. i nadal pozostaje niezabudowana. W ramach postępowania dowodowego organ ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości podjęto prace budowlane jeszcze przed nabyciem na rzecz Skarbu Państwa. Prace inwestycyjne na nieruchomości polegały na wzniesieniu segmentu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a także na wyposażeniu jej w podziemne ciągi uzbrojenia technicznego. Prowadzona inwestycja została na tym etapie przerwana i zaniechana. Po kilkunastu latach od daty wywłaszczenia wybudowano jezdnię wraz chodnikami, parkingiem i zielenią przyuliczną, Po opracowaniu w 2000 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina Miasta przystąpiła do sprzedaży części nieruchomości, która według nowych ustaleń utraciła dotychczasowe przeznaczenie. Wyzbywanie się przez Gminę Miasta zbędnych części nabytych uprzednio od L. S. gruntów potwierdza odstąpienie od realizacji zamierzeń celu publicznego. Zbyte nieruchomości zostały zabudowane w sposób zupełnie odbiegający od pierwotnych planów bądź pozostają nadal niezabudowane. Część wywłaszczonej nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, oznaczona geodezyjnie jako działki nr [...] i oraz część działki nr [...] nie była przedmiotem działań inwestycyjnych. Na dzień złożenia wniosku oraz na chwilę obecną stanowi teren zielony, który jest utrzymywany w należytym stanie przez Zakład Robót Publicznych, jednostkę Gminy Miasta. Zgodnie z opracowanym w toku postępowania projektem podziału działki nr [...] o pow. 0.3193 ha wyodrębnione zostały działki: – nr [...] o pow. 0.00865 ha - droga publiczna ul. J. M., – nr [...] o pow. 0.0038 ha, – nr [...] o pow. 0.2290 ha w celu wydzielenia gruntu trwale zagospodarowanego w postaci pasa drogowego ulicy J. M. zaliczonej do kategorii gminnej. W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości spełniona została przesłanka zbędności z przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecny stan nieruchomości świadczy o tym, że cel nabycia został zrealizowany jedynie na części nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i urządzonej jako pas drogowy. Ustawowa przesłanka jaką jest zakończenie realizacji celu przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna powoduje, że bez żadnych wyjątków niezakończenie realizacji celu przed upływem tego terminu przesądza o obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na gruncie, objętym wnioskiem o zwrot nie pobudowano osiedla mieszkaniowego zaplanowanego w dacie zawarcia umowy sprzedaży, tj. 18 września 1987 r. Nie powstała zaplanowana szkoła wraz z infrastrukturą towarzyszącą tym samym na zwracanej części nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...]oraz projektowane nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Organ I instancji stwierdził, że posianie trawy i jej koszenia nie ma cech szczególnego charakteru zagospodarowanie terenu jako zieleń osiedlowa. Ponadto stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie liczy się stopień zorganizowania zieleni miejskiej i jej związek z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Za zieleń miejską nie uznaje się drzew i krzewów urządzonych w sposób przypadkowy. Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust.2, art. 140 ust. 1- 4, art. 142, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i 105 § 2 k.p.a. w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia zwrócił na rzecz A. S. i K. L., w udziałach wynoszących po 1/2 cz. każdy, nieruchomość stanowiącą własność Gminy Miasta, położoną w I., w rejonie ul. J. M., obręb 2, arkusz mapy 252, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0.0720 ha oraz zgodnie ze stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej decyzji projektem podziału działki: nr [...]o pow. 0.0038 ha i nr [...]ha o pow. 0.2290 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy. W punkcie drugim odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta, położonej w I., w rejonie ul. J. M., obręb 2, arkusz mapy 252 oznaczonej geodezyjnie zgodnie z stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej decyzji jako działka nr [...]o pow. 0.0865 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy. W punkcie trzecim umorzył wszczęte w dniu [...] sierpnia 2008 r. postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta, położonej w . w rejonie ul. J. M., obręb 2, arkusz mapy 252 oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...]o pow. 0.1606 ha i nr [...]o pow. 0.0335 ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy. W punkcie czwartym ustalił należność w łącznej wysokości 104 120,00 zł (słownie: sto cztery tysiące sto dwadzieścia złotych), tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 111 150,00 zł, pomniejszonego o kwotę: 7 030,00 zł tj. różnicę wynikającą ze zmniejszenia wartości nieruchomości na dzień zwrotu, którą zobowiązani są wpłacić A. S. i K. L., każda z osób po 52 060,00 zł (słownie: pięćdziesiąt dwa tysiące sześćdziesiąt złotych), na rzecz Miasta w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W punkcie piątym organ stwierdził, że wierzytelność Miasta, o której mowa w p-kcie 4 podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową ustanowioną na zwracanej nieruchomości oraz, że wydana decyzja stanowi podstawę do wpisu prawa własności nieruchomości oraz hipoteki przymusowej do księgi wieczystej. O odmowie zwrotu w stosunku do projektowanej działki nr [...] niezależnie od daty zakończenia inwestycji organ orzekł z uwagi na zrealizowanie na niej drogi publicznej zaliczonej do kategorii gminnej - ul. J. M. zgodnie z celem wywłaszczenia i to, że nie zachodzą przesłanki zbędności wynikające z art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr [...] organ orzekł na skutek wycofania żądania zwrotu przez pełnomocnika wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. stanowiącym odwołanie od decyzji Starosty z [...] marca 2010 r. Z uwagi na wynikający z art. 140 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy obowiązek zwrotu ustalonego odszkodowania, przeliczono wypłacone odszkodowanie proporcjonalne do powierzchni nieruchomości podlegającej zwrotowi i dokonano waloryzacji z uwzględnieniem denominacji. Wysokość wypłaconego odszkodowania za część nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa, która jest przedmiotem zwrotu wynosiła 1 981 200,00 zł. W myśl art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami waloryzacja została dokonana przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze komunikatów w Monitorze Polskim. Wysokość wskaźników cen i usług konsumpcyjnych w poszczególnych latach w okresie 1988-2015 podano w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji. Wysokość odszkodowania, którą zobowiązani są zwrócić spadkobiercy poprzedniego właściciela po waloryzacji wynosi 111 450,00 zł. Po porównaniu kwot wynikających z waloryzacji i aktualnej wartości nieruchomości stwierdzono, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie przewyższa 50 % wartości odtworzeniowej nieruchomości, którą określił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym na kwotę 386 523,00 zł, a zatem przyjęto kwotę ustaloną w drodze waloryzacji stosownie do przepisu art. 217 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu według stanu na dzień wywłaszczenia i poziomu cen na dzień zwrotu została wyszacowana na kwotę 393 553,00 zł. Wartość odtworzeniowa nieruchomości na dzień zwrotu zgodnie z operatem szacunkowym wynosi 386 523,00 zł, a zatem zmniejszyła się o kwotę 7 030,00 zł wskutek działań podjętych po wywłaszczeniu. Ostatecznie zwaloryzowane odszkodowanie przypadające do zwrotu zostało zmniejszone o kwotę 7 030,00 zł tj. o różnicę wynikającą z obniżenia wartości nieruchomości na dzień zwrotu. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został poddany przez organ przewidzianej prawem ocenie formalnej i materialnej. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego stwierdzono, że operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń i może być wykorzystany jako dowód. Odwołania od powyższej decyzji złożyli K. L. i A. S.(działający przez pełnomocnika) oraz Prezydent Miasta. Pełnomocnik odwołujących się zarzucił zaskarżonej decyzji, że nie przedstawiono w niej żadnej podstawy i sposobu naliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi, natomiast według odwołującego się jest ona znacznie zawyżona. Gmina Miasto w odwołaniu zażądała uchylenia w punkcie 1 decyzji. W uzasadnieniu odwołania Gmina powołując się na ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Inowrocławia, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Inowrocławiu z dnia 20 listopada 1987 r. nr XXI/134/87 (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 1, poz. 7) wskazała, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład terenu określonego symbolem E 22 MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna około 50% budynków średnio wysokich (11 kondygnacji). Intensywność zabudowy brutto 0,85. Usługi podstawowe 5 przedszkoli, 2 żłobki, 3 przychodnie rejonowe. Usługi handlu i rzemiosła w ośrodkach osiedlowych. Zieleń osiedlowa i sport podstawowy, parkingi i garaże, stacje obsługi samochodów oraz stacja CPN. Szczegółowa lokalizacja usług wg planu realizacyjnego. Ze szczegółowej analizy mapy planu realizacyjnego, która nie posiada oznaczeń potwierdzających, że stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jasno wynika, że w stosunku do działek, których dotyczy zwrot, czyli działek nr [...] nie przewidywano żadnej zabudowy kubaturowej. Zatem nieruchomość została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odwołująca się Gmina Miasto przyznała w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 21 czerwca 2000 r. nr XXIV/318/2000 (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 23 października 2000 r., Nr 80, poz. 623), że działka nr [...] stanowi część terenu komunikacji publicznej, ulicę dojazdową (ul. M. - 95 KD, ciąg pieszy ogólnodostępny -27 KX, zieleń publiczną parkową - 34 ZP, natomiast działka nr [...] przeznaczona jest pod publiczną zieleń parkową - 34 ZP. Podkreślono, że ww. działki obecnie faktycznie stanowią chodnik, część parkingu oraz trawnik oraz, że tereny te są pielęgnowane i utrzymywane w należytym stanie przez Zakład Robót Publicznych w ramach prac wykonywanych na terenach komunalnych wokół tzw. "K. zgodnie z pkt II. 1. ppkt 2 zlecenia udzielonego przez Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. W granicach działki [...] najduje się wjazd i chodnik prowadzący do budynku kina, wzdłuż ul. M. zlokalizowany jest parking o pow. 300m² o nawierzchni z kostki brukowej. Przez parking przebiegają podziemne urządzenia infrastruktury technicznej, sieć kanalizacyjna, energetyczna, wodociągowa i gazowa prowadząca do frontu budynku oraz sieć telekomunikacyjna do zaplecza obiektu, znajduje się tam również kolektor sanitarny. Z powyższego wynika, że przedmiotowy teren spełnia przesłanki zorganizowanego osiedla mieszkaniowego i został zagospodarowany zgodnie z ówczesnym i aktualnym planem zagospodarowania i stanowi cel publiczny. W chwili obecnej teren jest zadbany (zorganizowany w sposób przemyślany, trawniki są koszone, zieleń poddawana jest zabiegom pielęgnacyjnym, jesienią liście są zbierane). Okoliczności te potwierdzają, że działki nr [...] zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia i nie występują przesłanki zbędności, które umożliwiłyby zwrot niezabudowanej części. W tym przypadku ważne znaczenie ma fakt, że cel wywłaszczenia był ogólny, tzn. nie był określony co do konkretnych działek, lecz realizacja inwestycji jako całości - osiedle mieszkaniowe. Zwrot chociażby części wywłaszczonej nieruchomości jak proponuje Starosta (projekt podziału działki [...]) jest nie do przyjęcia, ponieważ naruszałby on ład i porządek utworzony na potrzeby mieszkańców. W decyzji z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że realizacja jakiegokolwiek celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości nie jest jednoznaczna z realizacją celu wywłaszczenia. Chodzi bowiem o wykonanie założeń zawartych w decyzji o wywłaszczeniu, czy jak to miało miejsce w niniejszym przypadku, w umowie sprzedaży nieruchomości. Zdaniem organu II instancji trafnie organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, bowiem na terenach opisanych w punkcie 1 zaskarżonej decyzji, nie zrealizowano dotąd celu w jakim nieruchomość została nabyta od L. S. i S. S. Wojewoda uznał zarzuty zawarte w odwołaniu Prezydenta Miasta za nieuzasadnione. Odnosząc się do odwołania K. L. i A. S., że zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi zostało zawyżone, a ponadto nie został wyjaśniony sposób jego obliczenia Wojewoda stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił sposób obliczenia zwaloryzowanej kwoty podlegającej zwrotowi, zaś załącznik nr 1 do decyzji zawiera wykaz wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze komunikatów w Monitorze Polskim w latach 1988-2015, według których dokonano waloryzacji. Wartość zwaloryzowanej kwoty odszkodowania została obliczona prawidłowo, stosownie do powierzchni zwracanej nieruchomości, przy zastosowaniu odpowiednich współczynników. Jednocześnie, w myśl przepisu art. 217 ust. 2 u.g.n., zwaloryzowane odszkodowanie ma wartość nie większą niż 50% aktualnej wartości nieruchomości, która została określona przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2015 r. Wobec powyższego organ II instancji nie uwzględnił odwołania K. L. i A. S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości złożyła Gmina Miasto zarzucając jej naruszenie: – art. 136 i art. 2016 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że na działce nr [...] i projektowanych działkach nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, – art. 138 § 1 kpa poprzez to, że utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji, która narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz w zakresie punktu pierwszego decyzji organu I instancji. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej zwaną: "P.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego naruszono prawo. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o zwrocie na rzecz A. S. i K. L., w udziałach wynoszących po 1/2 cz. każdy, nieruchomość stanowiąca własność Gminy Miasta , położoną w I., w rejonie ul. J. M., obręb 2, arkusz mapy 252, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0.0720 ha oraz zgodnie ze stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej decyzji projektem podziału działki: nr [...]o pow. 0.0038 ha i nr [...]ha o pow. 0.2290 ha, zapisanych w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, o której zwrocie organ I instancji orzekł w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia spełniona została przesłanka zbędności w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy cel nabycia spornej nieruchomości został zrealizowany jedynie na części nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i urządzonej jako pas drogowy oraz, czy przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nastąpiło niezakończenie realizacji celu na zwracanej części nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] oraz projektowanych działkach nr [...]. Postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzone było na skutek wniosku L. S. Nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa umową notarialną zawartą na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz.127). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Zatem podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościamI. Zgodnie natomiast z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Z ust. 3 natomiast wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Wyjaśnienie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia definiuje art. 137 u.g.n., który stanowi w ustępie pierwszym, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z art. 137 ust. 2 wynika, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna" (tak wyrok NSA z dnia 5 marca 2015, sygn. akt I OSK 1494/13- publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie (por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 OTK-A 2014/3/31, Dz.U.2014/376). W rozpatrywanej sprawie organy administracji orzekające przy wydawaniu decyzji objętych kontrolą Sądu w niekwestionowany sposób ustaliły stan faktyczny, który skład Sądu orzekający w sprawie w całości akceptuj. L. S. jako poprzedni właściciel była osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Osobami uprawnionymi do żądania zwrotu są obecnie spadkobiercy poprzedniego właściciela: A. S. i K. L. Prawo do spadku po zmarłej L. S. w dniu [...] kwietnia 2012 r. tych osób zostało potwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. akt. [...] z [...] grudnia 2012 r. Nieruchomość nabyto z przeznaczeniem pod budowę Sektora "C" Osiedla Mieszkaniowego R. w I. zgodnie z planem realizacyjnym, a konkretnie pod budynek mieszkalny wielorodzinny, ulicę oraz szkołę podstawową wraz boiskami sportowymi. W ocenie Sądu poczynione ustalenia organu w tym zakresie znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Tak więc spadkobiercy po zmarłej wnioskodawczyni, która była poprzednim właścicielem obecnej działki nr [...] i projektowanych działek nr [...]są podmiotami uprawnionymi do ubiegania się w chwili obecnej o ich zwrot, jako nieruchomości wywłaszczonej. Powyższe ustalenia dowodzą , że spełniona została przesłanka podmiotowa. Spór jednak dotyczy wyłącznie spełnienia przesłanki przedmiotowej, a więc zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Spadkobiercy poprzedniej właścicielki doprecyzowali przedmiot zwrotu do obecnej działki nr [...]i projektowanych działek nr [...]. Skarżący zrezygnowali natomiast z żądania zwrotu tej części nieruchomości wywłaszczonej, która obecnie jest we władaniu osób trzecich lub stanowi drogę. Istniała bowiem negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości z uwagi na art. 229 u.g.n. przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawę zwrotu spornych działek stanowi przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia opierając się na dowodach z dokumentów (decyzje o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1984 r. [...], oraz z dnia [...] marca 1986 r. [...]) oraz z zeznań świadków. (J. S., która od 1976 r. do 1980 r. była specjalistą do spraw terenowo-prawnych w Rejonowej Dyrekcji Inwestycji, a od 1980 r. kierownikiem komórki terenowo-prawnej w Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Oddział oraz P. K., który od 1984 r. do marca 1988 r. był kierownikiem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego). Nieruchomość została wywłaszczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne łącznie z infrastrukturą towarzyszącą w sektorze "C" osiedla R. Na pozostałym terenie tej nieruchomości miała powstać ulica oraz szkoła wraz z infrastrukturą (boiskiem). Pełna realizacja tego zadania nie została zakończona. Materiał dowodowy potwierdza, że część nieruchomości przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe, natomiast szkoła powstała w innej lokalizacji. Zrealizowano zatem cel publiczny, jednak inny niż zakładano pierwotnie. Nie wybudowano żadnego obiektu budowlanego, pod budowę którego wywłaszczono tą nieruchomość. Organ udokumentował, że obecnie nieruchomość, której zwrot orzeczono, stanowi działki nr [...] (wydzielone z części działki nr [...]) i jest terenem zieleni, pozostającej pod stałą pielęgnacją Zakładu Robót Publicznych, będącą jednostką Gminy Miasto. Zgodnie z obowiązującym na dzień złożenia wniosku o zwrot miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 21 czerwca 2000 r. nr XXIV/318/2000 (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 23 października 2000 r. Nr 80, poz. 623) działka nr [...] stanowi w części teren komunikacji publicznej, ulicę dojazdowa (ul. M.) - 95 KD, ciąg pieszy ogólnodostępny - 27 KX, zieleń publiczną parkową - 34 ZP, a działka nr [...] przeznaczona jest pod publiczną zieleń parkową - 34 ZP. Oględziny terenu i dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że obecnie działka nr [...] jest niezabudowana, na całym obszarze porośnięta trawą. Natomiast na działce nr [...] wzdłuż północnej granicy z działką nr [...]znajduje się trawnik z żywopłotem z krzewów dzikiej róży ok. 0,5 m wysokości, pozostała część terenu pomiędzy działkami: nr [...] oraz nr [...]stanowi zieleń. W granicach działki nr [...], znajduje się wjazd i chodnik prowadzący do budynku kina, a wzdłuż ul. J. M. pomiędzy drogą i budynkiem kina w kierunku południowym rozciąga się parking o pow. ok. 300 m². Urządzenia te posiadają nawierzchnię z kostki brukowej. Przez parking przebiegają podziemne urządzenia infrastruktury technicznej, sieć kanalizacyjna, energetyczna, wodociągowa i gazowa prowadząca do frontu budynku oraz telekomunikacyjna do zaplecza obiektu. Północno-zachodni skraj działki nr [...]na długości ok. 10 metrów przecina kolektor sanitarny usytuowany w ulicy J. M. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia zamieszczone w operacie szacunkowym jako załączniki od 1 do 3 z przebiegiem granic umieszczonym na wyrysach z mapy ewidencyjnej w skali 1; 2000 (k- 330- 333 akt administracyjnych), zdjęcia na płycie CD (k- 104 akt administracyjnych), dokumentacja związana z budownictwem osiedlowym w formie wypisów z rejestru gruntów (k- 275-284 akt administracyjnych ). W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych o zwrot nieruchomości znajduje się część budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. I. A. [...] (dz. nr [...]), ulica J. M. zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej (dz. nr [...]), urządzono parkingi (dz. nr [...]) oraz wzniesiony budynek kina (dz. nr [...]). Budynek mieszkalny powstał w 1985 r., natomiast ulicę zbudowano w 2006 r. Obiekt, w którym znajduje się kino został wzniesiony przez prywatnego inwestora po zbyciu działki na jego rzecz przez Gminę Miasto aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2003 r. Budowa tego budynku zakończona została w 2010 r. Część nieruchomości stanowiąca działki nr [...]i nr [...]została zbyta na rzecz osób trzecich aktami notarialnymi z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz dnia [...] czerwca 2003 r. i nadal pozostaje niezabudowana (k- 264-274 akt administracyjnych). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w zakresie terenu położonego w obrębie ul: A. N., L. B., W. P. i linii kolejowej G. –K. (uchwała Rady Miejskiej w Inowrocławiu nr XXIV/318/2000 z dnia 21 czerwca 2000 r.) dla terenu oznaczonego symbolem 34 –ZP przewidziano teren publicznej zieleni parkowej z terenowymi urządzeniami rekreacji, ciągami pieszymi, ścieżkami rowerowymi, placami zabaw. Z wypisu rejestru gruntów (k- 322 akt administracyjnych) wynika, że działki objęte postępowaniem o zwrocie stanowią tereny rekreacyjno- wypoczynkowe. Nieruchomości te nie znajdują się jednak w centrum osiedla, lecz przylegają do niego i pozostają w sąsiedztwie terenów niezabudowanych. Taki wniosek należy wyprowadzić z dokumentacji jaką są wyżej wskazane zdjęcia i szkice do operatu szacunkowego, zdjęcia z płyty CD oraz mapy sytuacyjne i szkice oraz operat szacunkowy. Sąsiedztwo tych nieruchomości na dzień zwrotu [...] maja 2015 r. stanowią tereny użytkowane rolniczo, droga gruntowa. W otoczeniu natomiast znajduje się zabudowa mieszkaniowa w oddaleniu. Od wschodu widoczny zbiornik wodny. Na działce znajduje się urządzony trawnik, ale brak naniesień teren płaski i brak uzbrojenia (k- 361 i 362 operatu szacunkowego pkt 6.4.2). W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że tereny zielone, które niewątpliwie pozostają elementami osiedla mieszkaniowego niezbędnymi dla jego funkcjonowania obok bloków mieszkalnych należą do niezbędnej infrastruktury, ponieważ służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego. Podkreślić jednak należy, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest, czy urządzenia te były planowane - choćby ogólnie - przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też terenu trawnika. Istotne jest jeszcze usytuowanie działek nr [...] do całości terenu zielonego. Wybudowanie kina przez inwestora prywatnego na działce [...], czy przeniesienie prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...], które w chwili obecnej są niezabudowane niweczy twierdzenia organu o spornych działkach jako terenach zielonych przynależnych do osiedla. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 NSA stwierdził, że "(...) nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym np. pod zieleń, boisko, park (mającym tzw. charakter rekreacyjny), w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13; https://cbois.nsa.gov.pl). Kwestia ustalenia celu wywłaszczenie pozostaje zatem w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru". W przedmiotowej spawie nie mamy jednak do czynienia z modyfikacją wywłaszczenia. Teren objęty zwrotem nie został w ogóle zagospodarowany w kierunku innego przeznaczenia. Jest użytkowany jako trawnik i istniejąca zieleń (żywopłot). Gmina Miasto wysprzedała część terenów wywłaszczonych. Stąd nie mamy do czynienia z modyfikacją wywłaszczenia. Na spornym terenie nie planowano przekazania nieruchomości na inne cele niż realizacja osiedla mieszkaniowego. Teren nie był przeznaczony pod zieleń projektową. Wobec powyższego uzasadnione jest stanowisko organu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zatem Spełniona została przesłanka zbędności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.