II SA/Bd 1409/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb geodezyjny W. [...], gm. G.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek strony został przeanalizowany i sprawdzony pod względem wymogu stawianego przez art. 61 ust. 1 w nawiązaniu do ust. 2 - 5 p.z.p., stwierdzając przy tym, iż w przedmiotowej sprawie wymogi stawiane przez ustawę w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 zostały spełnione, a pozostałe wymogi nie wymagały zastosowania. Podkreślono, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami, dlatego warunki zabudowy dla omawianej inwestycji zostały uzgodnione z: . K.-P. Zarządem Melioracji Wodnych i Urządzeń Wodnych we [...] - postanowienie z dn. [...].06.2016 r., sygn. [...] - uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6); . Starostwem Powiatowym w G., postanowienie z dnia [...].06.2016 r., sygn. akt [...] - uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6), pod warunkiem uzyskania przed wydaniem pozwolenia na budowę lub przed złożeniem zgłoszenia budowy decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, bądź informacji, iż nie zachodzi konieczność wydania takiej decyzji; . Zarządem Dróg Powiatowych w G., postanowienie z dnia [...].06.2016r., sygn. akt [...] w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9). Z uwagi na fakt, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie zachodzą okoliczności określone w pozostałych punktach art. 53 ust. 4 p.z.p., odstąpiono od uzgodnienia decyzji z organami wskazanymi w tych przepisach. Orzekający organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 50 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 3 p.z.p., sporządzenie niniejszego projektu decyzji powierzono osobie posiadającej kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r., poz. 932 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący J. U. podniósł, że nie zgadza się na realizację wnioskowanej inwestycji ze względu na przewidywane przez niego zatrucie środowiska poprzez wydobywające się przykre zapachy i niehigieniczne warunki. Wskazał, że inwestor posiada działki rolne w województwie pomorskim i warmińsko - mazurskim i tam powinien budować wiaty. Przesyłając odwołanie skarżącego, Wójt Gminy G. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wyjaśnił, że skarżący został uznany za stronę postępowania, gdyż na dzień wszczęcia postępowania widniał jako właściciel działki, której dotyczy postępowanie - w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w G.. W dalszej kolejności Wójt podniósł, iż jak wynikało z aktualnego wykazu właścicieli, w trakcie postępowania wpisano J. N. i E. N., jako właścicieli przedmiotowej działki, podkreślając przy tym, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich, a zatem w chwili obecnej J. U. nie powinien być uznany za stronę postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 61 ust. 4 p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a na potrzeby niniejszej sprawy przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na podstawie akt sprawy - kopii mapy zasadniczej, na której wyznaczono obszar analizowany, zdaniem Kolegium stwierdzić można, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. W granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa zagrodowa, a znaczną część gruntów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego stanowią niezabudowane grunty rolne. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy wynosząca 8,17 ha jest większa od średniej powierzchni gospodarstw rolnych na terenie gminy G. w związku z czym, nie zachodziła potrzeba badania, czy w sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wymogi określone przepisami prawa, w szczególności przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, Kolegium wskazało ponadto, że adresatami decyzji są strony ustalone przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania i to strony otrzymują decyzję, natomiast przepisy postępowania administracyjnego nie znają konstrukcji przesłania decyzji "do wiadomości", lecz uchybienie powyższe nie ma wpływu na merytoryczną ocenę sprawy. W skardze do sądu J. U., podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że nie zgadza się na realizację inwestycji ze względu na brak zachowania odległości projektowanej wiaty od słupa wysokiego napięcia oraz od pobliskiej szkoły. Wskazał, że inwestor planuje pomieścić pod wiatą 200 sztuk buhajów oraz, że taka inwestycja wymaga wypowiedzenia się mieszkańców w formie zebrania wiejskiego. Wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Bd 1436/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż wydanie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie odwołania nie zostało poprzedzone żadnymi ustaleniami pozwalającymi stwierdzić, że odwołanie wniesione zostało przez stronę postępowania lub przez podmiot działający jako pełnomocnik stron postępowania, bowiem organy administracji nie ustaliły, czy J. U. ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym opisanej na wstępie inwestycji. Orzekając ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr SKO - 72 - 125/17 umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa w której, na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, ustalono właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji - działka nr [...]. J. U. ujawniony został jako właściciel działki nr [...], zapisanej w KW [...]. Z treści księgi wieczystej KW [...] wynika, że aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki nr [...] są Państwo J. i E. małż. N., którzy własność nabyli na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. o przysądzeniu własności z dnia [...] października 2014 r., sygn. I [...] 14. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do J. U. o podanie interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, w szczególności o wskazanie, która z działek znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji stanowi jego własność. W odpowiedzi na wezwanie, J. U. wskazał, że jest właścicielem częściowo działki nr [...], gdyż J. N. miał wydać tylko nieruchomość gruntową z działki nr [...] bez zabudowań. Ponadto podnosi, że nie zgadza się z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt I [...] i czuje się pokrzywdzony. Do pisma dołączone zostały kopie dokumentów związanych z egzekucją prowadzoną w stosunku do nieruchomości, które stanowiły własność J. N.. Kolegium zwróciło uwagę, że jak wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I [...], na rzecz J. N. przysądzone zostało prawo własności nieruchomości - działki gruntu nr [...] o łącznej powierzchni 8,1700 ha. Przysądzając własność działek gruntu sąd równocześnie orzekł o przysądzeniu własności budynków i budowli znajdujących się na ww. działkach, gdyż budynki i budowle, co do zasady, nie mogą stanowić odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Jedyny wyjątek, zgodnie z art. 235 k.c. dotyczy budynków i budowli wzniesionych przez użytkownika wieczystego na gruncie stanowiącym własność Skarby Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, oddanym w użytkowanie wieczyste. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości, ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Po 1223/17, publ. LEX 2493984) Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że J. U. nie wykazał, iż jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości graniczących z terenem planowanej inwestycji lub znajdujących się w zakresie jej oddziaływania, w związku z czym, nie ma on interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu dotyczącym inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb W. Wełcz, gmina G.. W skardze do Sądu, J. U. zarzucił niezgodność z prawem decyzji organu odwoławczego podnosząc, iż jego zdaniem w wyniku licytacji J. N. stał się właścicielem działek nr [...], jednak z wyłączeniem znajdujących się na tych działkach budynków. Skarżący oświadczył, iż czuje się pokrzywdzony czynnościami Sądu w przeprowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1436/16, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, którym organ i Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a. są związani, wskazano na konieczność ustalenia legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zobowiązano organ do ustalenia okoliczności w tym przedmiocie, a więc czy odwołanie inicjujące postępowanie odwoławcze zostało wniesione przez podmiot legitymowany. Słusznie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie, co oznacza, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla zdefiniowania pojęcia strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy zasadnicze znaczenie ma art. 28 k.p.a., gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" zostało opisane w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14 – Lex nr 2106688, 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14 – Lex nr 2083429). Organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb geodezyjny W. [...], gm. G., na wniosek J. N.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I [...], zostało przysądzone na rzecz J. N. prawo własności nieruchomości - działki gruntu nr [...] o łącznej powierzchni 8,1700 ha. Prawa do nieruchomości rości sobie skarżący twierdząc, że jest właścicielem częściowo działki nr [...], gdyż J. N. miał wydać tylko nieruchomość gruntową z działki nr [...], bez zabudowań. Skarżący kwestionuje tym samym postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I [...]. J. U., wcześniej był też ujawniony jako właściciel działki nr [...], zapisanej w KW [...]. Jak ustalił organ, z treści księgi wieczystej KW [...] wynika, że aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki nr [...] są Państwo J. i E. małż. N., którzy również nabyli własność na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. o przysądzeniu własności z dnia [...] października 2014 r., sygn. I [...] 14. Z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I [...] wynika, że prawo własności nieruchomości - działki gruntu nr [...] o łącznej powierzchni 8,1700 ha. Należy do J. N.. Przysądzając własność działek gruntu, sąd równocześnie orzekł o przysądzeniu własności budynków i budowli znajdujących się na ww. działkach, gdyż budynki i budowle, co do zasady, nie mogą stanowić odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Orzeczeniem tym jest związany organ rozpoznający niniejszą sprawę. Ustalając zatem zgodnie ze wskazówkami Sądu czy skarżący jest legitymowany do wniesienia odwołania, organ wykazał, że skarżący nie ma interesu prawnego do kwestionowania wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Fakt, że skarżący nie zgadza się z treścią wydanego postanowienia nie może wpływać na wynik rozpoznawanej sprawy. O posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania. Interes prawny trzeba odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej. O tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decydują ani powyższe okoliczności, ani też fakt, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania uznał dany podmiot za stronę i w rezultacie doręczył mu wydaną decyzję administracyjną. Organ administracyjny zobowiązany jest na każdym etapie postępowania badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania czy składający odwołanie jest do tego legitymowany, a więc czy może być stroną postępowania. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest przede wszystkim wnioskodawca – inwestor, który domaga się ustalenia warunków zabudowy. Interes prawny inwestora jest oczywisty, zaś jego źródłem są normy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Jeżeli inwestor nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, wówczas stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy będzie właściciel (współwłaściciel) nieruchomości oraz jej użytkownik wieczysty. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14 – Lex nr 2034071 i 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14 – Lex nr 2083563). Skarżący nie wykazał interesu prawnego do kwestionowania wydanej decyzji. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym innej nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją lub znajdującej się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji. Z pisma Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wynikało, że skarżący został uznany za stronę postępowania, gdyż na dzień wszczęcia postępowania widniał w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w G. jako właściciel działki, której dotyczy postępowanie, jednak jak wynikało z aktualnego wykazu właścicieli, w trakcie prowadzonego postępowania wpisano J. N. i E. N., jako właścicieli przedmiotowej działki. W momencie zatem rozpatrywania odwołania, skarżący nie powinien być uznany za stronę postępowania. W związku ze wskazaniem Sądu, dotyczącym konieczności zbadania, czy wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym oraz faktem, że w toku trwającego postępowania skarżący utracił legitymację do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z wniosku nowych właścicieli, zasadnie organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.