II SA/Bd 141/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] w zakresie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 9 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 1114 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. P. z dnia [...].12.2015r. od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2015r. [...] orzekającej o przyznaniu jej zasiłku rodzinnego na dziecko wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka i odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona w odwołaniu zakwestionowała decyzję organu I instancji w części w jakiej nie przyznano jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Organ odwoławczy wskazał, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] sierpnia 2015r., wystawionego przez lekarza specjalistę położnika - ginekologa wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 13 tygodnia ciąży do dnia porodu. W związku z tym stwierdził, że skoro wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, w świetle treści przepisu art. 9 ust 6 ustawy o świadczenia rodzinnych, nie ma możliwości ustalenia dla niej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytuły urodzenia dziecka. Organ podkreślił, że cytowany przepis jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, organy administracji nie mogą zaś zmieniać lub ignorować powszechnie obowiązujących norm prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję J. P. (dalej jako: skarżąca) wskazała, że organy wydając rozstrzygnięcia w sprawie nie uwzględniły jej trudnej sytuację życiowej i młodego wieku w chwili zajścia w ciążę (17 lat). Pójście przez nią do ginekologa dopiero w 13 tygodniu ciąży nie wynikało z braku poczucia odpowiedzialności za nienarodzone dziecko lecz z młodego wieku, niewiedzy, problemów hormonalnych (nieregularne miesiączki co 2-3 miesiące) i braku osoby bliskiej, której mogłaby powiedzieć o swoich problemach i która doradziłaby jej pójście do lekarza. Skarżąca wskazała, że z uwagi na wspomniane problemy hormonalne, brak miesiączki nie zaniepokoił jej i dopiero złe samopoczucie skłoniło ją do pójścia do lekarza. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem orzeczenia organów zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; ze zm., dalej zwaną: "P.p.s.a.), Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 i ust. 6 tej ustawy dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się przy tym zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 ustawy). W rozpatrywanej sprawie niesporny jest fakt, że skarżąca zgłosiła się do lekarza dopiero w 13 tygodniu ciąży. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ten fakt nie może w okolicznościach niniejszej sprawy samoistnie i automatycznie przesądzać o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Wprawdzie wykładnia językowa przepisu art. 9 omawianej ustawy, na którą powołuje się organ II instancji, wskazywać może, że bez względu na okoliczności sprawy, dodatek z tytułu urodzenia dziecka nie przysługuje, jeżeli przyszła matka nie podda się pierwszej kontroli lekarskiej w terminie do 10 tygodnia ciąży. Nie zawsze jednak interpretując przepisy prawa można się ograniczyć tylko do tego rodzaju wykładni, bowiem jej wynik może czasem odbiegać znacząco od celu, jakim kierował się ustawodawca i być sprzeczny z Konstytucją. Dlatego też pojawia się potrzeba sięgania po wykładnie celowościową, wskazującej na to, jaki cel ma realizować przepis, czy wykładnię systemową, odwołującej się do całego systemu prawa, z której wynika nakaz interpretacji przepisów w zgodnie z konstytucją. Wskazać należy w związku z tym, że celem cenzury czasowej poddania się przez kobietę w ciąży opiece medycznej, wprowadzonej przepisem art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (cyt. wyżej), było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. W uzasadnieniu do projektów ustawy o zmianie Kodeksu Pracy oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 885 z dnia 28 lipca 2008 r.) wskazano, że intencją ustawodawcy jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności (druki sejmowe nr: 630 i 885 Sejmu VI kadencji dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Nie budzi wątpliwości, że pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Wypełnienie obowiązku badania przyszłej matki i dziecka nie może być jednak oceniane z pominięciem obiektywnych możliwości jego realizacji przez kobietę w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy, należy, zdaniem Sądu, mieć na uwadze możliwość zagwarantowania prawa do korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, ale w późniejszym okresie były już objęte systematyczną opieką medyczną. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 9 ust. 6 ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy przy tym upatrywać w szczególności w braku możliwości rozeznania przez kobietę w ciągu pierwszych 10 tygodni ciąży z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne, jak również np. ze względu na młody wiek i związany z nim brak dostatecznej wiedzy o fizjologii kobiet. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają również zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 32 Konstytucji RP - formułującego zasady równości oznaczająca, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo - w związku z art. 71 Konstytucji RP, przewidującym otoczenie rodziny, w tym zwłaszcza kobiet przed i po urodzeniu dziecka szczególną opieką państwa. Jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia się dziecka jest formą pomocy matkom "po urodzeniu dziecka", a więc w postępowaniach dotyczących przyznania takiej pomocy znajduje zastosowanie art. 71 ust. 2 Konstytucji. Trzeba przyznać, że ustawodawca, określając przesłanki przyznania prawa do pomocy matkom po urodzeniu dziecka, może co do zasady wprowadzić zróżnicowanie sytuacji prawnej osób uprawnionych. Przepisy ustawy powinny być jednak sformułowane w taki sposób, aby wszelkie zróżnicowania były racjonalnie usprawiedliwione, wolne od zarzutu arbitralności i zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jeżeli zaś brzmienie przepisów ustawy czy wynikające z tych przepisów luki prawne prowadzą w konkretnych stanach faktycznych do rezultatów sprzecznych z celem art. 71 ust. 2 Konstytucji i z zasadą sprawiedliwości społecznej, to rolą sądów administracyjnych jest eliminowanie tego typu sytuacji w drodze bezpośredniego stosowania wyżej powołanych przepisów konstytucyjnych. Aby zagwarantować wszystkim kobietom w ciąży równe traktowanie, wykładni przepisu art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Przyjęcie wskazanej wykładni oznacza, że każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 9 ust. 6 ustawy organ powinien dążyć do wyjaśnienia przyczyny tego zaniechania, jak też poczynienia ustaleń w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez nią należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Wskazać należy w związku z tym, że w niniejszej sprawie organy administracji, wydając kwestionowane rozstrzygnięcia ograniczyły się jedynie do ustaleń w zakresie terminu, od którego skarżąca pozostawała pod specjalistyczną opieką medyczną, przypisując tej informacji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniosły się zaś do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, które spowodowały, że zgłosiła się do lekarza ginekologa dopiero w 13 tygodniu ciąży – skarżąca podała, że nie miała świadomości bycia w ciąży z uwagi na zaburzenia hormonalne, młody wiek, brak wiedzy i brak bliskich, na których radę i pomoc mogłaby liczyć. Zdaniem Sądu, organy administracji powinny były bliżej wyjaśnić przyczyny późnego rozpoznania ciąży u skarżącej, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie dowodowe. Brak takich ustaleń stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, 107 § 3 K.p.a. i oznacza, że merytoryczne rozstrzygnięcia organów były przedwczesne. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 7 K.p.a. nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, natomiast art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W niniejszej sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy. Wskazane wadliwości mogły przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji organ ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię prawa i w jej świetle rozważy okoliczności podniesione przez skarżąca wyjaśniające przyczyny zgłoszenia się do lekarza ginekologa dopiero w 13 tygodniu ciąży. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.