II SA/Bd 1419/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. ze skargi A. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018, poz. 922 ze zm.) nakazał A. P. i T. P. zamieszkałym w [...] nr [...], usunąć w całości niżej wymienione odpady składowane na nieruchomości położonej w [...] nr [...], obręb [...] na działce o numerze geodezyjnym [...], zgromadzone w ilości około 60 palet: a) 07 01 04* - inne rozpuszczalniki organiczne, roztwory od przemywania i ługi macierzyste; b) 07 01 08* - inne pozostałości podestylacyjne i poreakcyjne; c) 07 02 04* - inne rozpuszczalniki organiczne, roztwory z przemywania i ciecze macierzyste; d) 08 01 11* - odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne; e) pozostałe odpady niebezpieczne, dla których nie można stwierdzić rodzaju odpadu. W rozstrzygnięciu zaznaczono przy tym, że obowiązek powyższy powinien być wykonany do [...] 2018r. Omawianej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2018 r. na nieruchomości stanowiącej własność J. i T. G., której najemcami są A. i T. P. ustalono, że znajduje się na niej ok. 60 palet najprawdopodobniej niebezpiecznych odpadów chemicznych niewiadomego pochodzenia, bez żadnych dokumentów. Odpady znajdują się w beczkach metalowych i plastykowych na hobokach. Palety stoją na dworze i są zabezpieczone plandekami i nieprzezroczystą folią. Organ wskazał, że z wyjaśnień T. P. wynika, że do przyjęcia odpadów namówił go znajomy – M. T.. Odpady te zostały przywiezione w kwietniu i mimo że miały zostać po tygodniu zabrane, do tej pory znajdują się na nieruchomości. Wójt wskazał następnie, że na podstawie danych dotyczących M. T. uzyskanych od A. P., organ odnalazł w centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej jeden czynny rekord dot. firmy M. M. T. z siedzibą w [...], jednak nie był w stanie sprawdzić, czy wpis ten dotyczy M. T., który zostawił odpady na przedmiotowej nieruchomości. Organ administracji, powołując się na przepis art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach stwierdził, że posiadaczami odpadów są A. i T. P., którzy uczestniczyli w przyjęciu odpadów na nieruchomość, posiadający do niej tytuł prawny w postaci umowy użyczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i T. P. (dalej jako: "skarżący"), zarzucili jej: a) naruszenie art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzenia z urzędu dowodów niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z jego rzeczywistym obrazem oraz poprzez dowolną ocenę zebranego w toku postępowania materiału dowodowego; b) naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez odstąpienie od wydania opinii przez biegłego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne w zakresie ustalenia rodzajów odpadów i w konsekwencji tego naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolne i niepoparte dowodami przyjęcie, że odpady, które znajdują się na terenie przedmiotowej nieruchomości są niebezpiecznymi odpadami chemicznymi, podczas gdy sam organ wydający decyzję nie dysponował w tym zakresie wiarygodnym materiałem dowodowym i posłużył się w treści decyzji niejednoznacznym określeniem, że są to "najprawdopodobniej niebezpieczne odpady chemiczne niewiadomego pochodzenia"; c) naruszenie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do skarżących, którzy nie powinni być stronami niniejszego postępowania albowiem skuteczni obalili domniemanie, iż jako władający powierzchnią ziemi są posiadaczami odpadów znajdujących się na tej nieruchomości, albowiem wskazali oni podmiot odpowiedzialny za składowanie tych odpadów, a tym samym uchylili się od odpowiedzialności za odpady; d) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach; e) naruszenie art. 366 i nast. K.c. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu ustawy Kodek cywilny; f) naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne i nieuprawnione w okolicznościach sprawy zastosowanie tego przepisu i nakazanie skarżącym usunięcie odpadów, które znajdują się na terenie nieruchomości w [...] nr [...] pomimo, że skarżący nie są ich posiadaczami; g) naruszenie art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w tym przepisie oraz pomimo nie uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia w drodze wykładni ścisłej. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa lub uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania w stosunku do skarżących, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż gruntem, na którym zalegają odpady objęte sporem, władają skarżący. Dodał, że postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ujawnienia w sposób skuteczny i jednoznaczny podmiotu, któremu można by przypisać odpowiedzialność, a tym samym nie było podstaw do zwolnienia skarżących z odpowiedzialności. W ocenie Kolegium niezasadny jej argument dotyczący konieczności powołania w niniejszej sprawie biegłego w celu ustalenia rodzajów odpadów, gdyż w treści kwestionowanej decyzji większość odpadów została ściśle określona poprzez kody, a ich rodzaj organ ustalił w toku postępowania w oparciu o napisy znajdujące się na opakowania. Powyższe, w ocenie organu II instancji, wystarcza do zaklasyfikowania odpadów typu rozpuszczalniki organiczne, roztwory z przemywania, ługi macierzyste, pozostałości podestylacyjne i poreakcyjne, odpady farb i lakierów, jako odpadów niebezpiecznych. Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo nad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego trybami nadzwyczajnymi. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do nadania kwestionowanemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem przechowywane poza miejscem do tego przeznaczonym odpady mogą stwarzać zagrożenie, a tym samym spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 108 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. i T. P. zarzucili jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach oraz także art. 366 i następne Kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu Kodeksu cywilnego; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z naruszeniem przez organ I instancji art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji pomimo niedopełnienia przez ten organ obowiązku przeprowadzenia z urzędu dowodów niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z jego rzeczywistym obrazem oraz poprzez dowolną ocenę zebranego w toku postępowania materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi odwoławczemu brak poczynienia własnych ustaleń i bierne powtórzenie treści zawartych w orzeczeniu organu I instancji, bez odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący wywiedli, że to na nich, jako wyłącznie odpowiedzialnych za odpady znajdujące się na nieruchomości wskazały organy obu instancji, odstępując od ustalenia rzeczywistego udziału w obrocie przedmiotowymi odpadami i pociągnięcia do odpowiedzialności za ich niewłaściwe składowanie faktycznych posiadaczy tzn. wytwórcy i podmiotów transportujących pomimo, że podmioty te uczestnicząc w obrocie spełniały przesłanki niezbędne do uznania ich za posiadaczy odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Strony zwrócił też uwagę, że wskazanie przez nich aktualnego posiadacza odpadów oraz dodatkowo wytwórcy odpadów, obligowało organ co najmniej do weryfikacji twierdzeń skarżących celu ustalenia podmiotu rzeczywiście odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. tj. z 2018r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1302; ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu dokonanej przy uwzględnieniu wskazanego wcześniej kryterium legalności, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organu administracji nakazującej usunięcie odpadów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 26 tejże ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust 2). Z kolei przepis art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy mówi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Kr 362/18 domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Kr 1548/17, WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. II SA/Gd 626/17, WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. IV SA/Wa 3167/16). W orzecznictwie podkreśla się też, iż wprowadzone przez ustawodawcę domniemania prawnego "posiadacza odpadów" zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym posiadaczem (wytwórcą) odpadów. Wystarczy, jeżeli organ ustali, kto jest osobą władającą terenem, na którym odpady są składowane. Władający powierzchnią ziemi może uwolnić się od obowiązku usunięcia odpadów (obalić domniemanie wynikające z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy), jeżeli wykaże, iż odpadami włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazując wyraźnie innego posiadacza odpadów. Wyjaśnić należy także, że ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Definicja tego wyrażenia została natomiast zawarta w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), zgodnie z którym, pod pojęciem władający powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony, jako władający powierzchnią ziemi. W niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że podmiotem władającym gruntem są skarżący, bowiem prowadzone przez organy postępowanie nie ujawniło w sposób skuteczny innego podmiotu, któremu można by przypisać odpowiedzialność. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji, mimo konsekwentnego wskazywania przez skarżących podmiotu odpowiedzialnego za transport i złożenie palet z odpadami na przedmiotowej nieruchomości i podanie podmiotów odpowiedzialnych za przewóz, zlecenie transportu oraz wcześniejszego posiadacza odpadów, nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ I instancji ograniczył się jedynie do sięgnięcia do Centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej, w której odnalazł wpis dotyczący działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę o tym samym nazwisku, co osoba, która dostarczyła odpady na przedmiotową nieruchomość. Uznając, że nie jest w stanie ustalić, czy jest to ta sama osoba, organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, skupiły się wyłącznie na wykazywaniu, że skarżący są właścicielami odpadów, co w ocenie Sądu doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Podkreślić należy, że wprawdzie ciężar dowodów, co do posiadacza odpadów spoczywa na władającym gruntem, nie oznacza to jedna, że organy mogą pozostawać bierne w sprawie w zakresie dowodowym, szczególnie w sytuacji, w której jest oczywiste, że władający gruntem nie jest posiadaczem (wytwórcą) odpadów. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach powinien ukierunkować postępowanie dowodowe, a przynajmniej zasugerować – zwłaszcza stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika – czynności dowodowe, poprzez które można byłoby ustalić rzeczywistego posiadacza odpadów (chodzi oczywiście o prawdopodobieństwo takiego rezultatu a nie o jego gwarancję). Organy obu instancji nie miały podstaw do nałożenia na skarżących obowiązku usunięcia odpadów, nie tylko z uwagi na fakt, że w zasadzie nie przeprowadzono postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, ale także z uwagi na to, iż skarżący nie mogą zostać uznani za władających powierzchnią ziemi, w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak już wyżej wskazano podmiotem władającym powierzchnią ziemi zgodnie z wyżej przywołanym przepisem jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako podmiot władający. Skarżący tym czasem, jak wynika z ustaleń organu I instancji nie są właścicielami przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] nr [...], z właścicielami tej nieruchomości łączy ich jedynie zawarta na czas nieokreślony umowa użyczenia lokalu mieszkalnego wraz z wyposażeniem oraz z budynkami magazynowo - gospodarczymi (umowa z dnia [...] 2011 r.). W świetle powyższego uznać należy, że organy obu instancji nakładając na skarżących obowiązek usunięcia odpadów uchybiły przepisowy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska. Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania o do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań.