II SA/Bd 1425/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz M. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką zastępczą. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Burmistrz podkreślił przy tym, że podstawą do odmowy przyznania świadczenia jest art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie bowiem z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Następnie organ wyjaśnił, że w myśl art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby pochodzące jedna od drugiej. Rozróżnia się tu linię wstępnych (rodzice, dziadkowie) i linię zstępnych (dzieci, wnuki, prawnuki). Organ ustalił, że J. O. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, na stałe. Skarżąca z dniem [...] .04.2021 r. zaprzestała wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę, a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem czasu, na jaki była zwarta umowa. Jak wynika z oświadczenia Skarżącej, obecnie jest ona uprawniona do zasiłku chorobowego z ZUS przysługującego po utracie zatrudnienia. Organ podał także, że J. O. - ciocia Skarżącej - jest osobą samotną, która nie posiada rodziców, dzieci. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem Sądu Rejonowego w M. Wydział III Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z [...].04.19184 r. Skarżąca została umieszczona w rodzinie zastępczej J. i S. O. Organ wywiódł, że skoro na Skarżącej nie ciąży względem cioci obowiązek alimentacyjny, to świadczenie nie przysługuje. Tym samym nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i dlatego Skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na ciocię. W odwołaniu od ww. decyzji Skarżąca zarzuciła jej naruszenie: art. 17 ust. 1b uśr z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. sygn. K 38, w którym doszło do uznania niekonstytucyjności części cyt. przepisu w zakresie, w jakim norma ta różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez błędną wykładnię, dyskryminowanie rodzin zastępczych spokrewnionych i pozostałych rodzin zastępczych, w konsekwencji naruszenie art. 32 Konstytucji RP i konstytucyjnych zasad ochrony rodziny; art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego; art. 8 kpa poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa; art. 9 w zw. z art. 79a, art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak poinformowania w zawiadomieniu z [...] .07.2021 r. o wszystkich negatywnych przesłankach zaistniałych w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, wskazało, że Skarżąca jest córką siostry J. O. Matce biologicznej – J. K. została ograniczona władza rodzicielska, a dziecko umieszczono wówczas w rodzinie zastępczej J. i S. O. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, którą z podopiecznym łączy stosunek rodziny zastępczej, niepowodujący powstania obowiązku alimentacyjnego pomiędzy stronami tego stosunku. Z uwagi na powiązanie uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym należy wskazać, że obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rodziną zastępczą, ale nie spokrewnioną. Definicję rodziny zastępczej spokrewnionej zawiera art. 41 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 821). Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoby, o których mowa w ust. 1, a więc małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 58, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Kolegium stwierdziło zatem, że na Skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem cioci, co słusznie ustalił organ I instancji. Kodeks rodziny i opiekuńczy stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo - co wynika z art. 128 tej ustawy. Krewni to osoby, które od siebie pochodzą. Skarżąca taką osobą w stosunku do niepełnosprawnej cioci nie jest. Zasadność tego stanowiska potwierdza wyrok NSA z 25.01.2021 r., I OSK 2091/20, w którym jasno stwierdzono, że "osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.". W związku z tym osoba, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie może skutecznie ubiegać się oświadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i to bez względu na to, czy faktycznie ową opiekę sprawuje. Warunkiem koniecznym ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr jest bowiem przynależność do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W konsekwencji powyższego, Skarżąca jako osoba, która pozostawała pod pieczą zastępczą, nie jest uprawniona do uzyskania na tej podstawie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad rodzicem zastępczym, w stosunku do którego orzeczono o jego niepełnosprawności. Ponadto Kolegium nie kwestionowało opieki Skarżącej nad ciocią w postaci: robienia prania, sprzątania, gotowania, zakupów, załatwiania spraw urzędowych, wizyt lekarskich, dozowania lekarstw, uznając jednakże, że warunki zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Opieka musi być bowiem stała, permanentna i regularna, a także sprawowana w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a pomocą świadczoną przez nią. Skarżąca bowiem, jak wynika z jej oświadczenia, oświadczyła, że jej codzienna opieka to pomoc w czynnościach: robienia prania, sprzątania, gotowania, zakupów, załatwiania spraw urzędowych, wizyt lekarskich, dozowania lekarstw. Skarżąca nie wykonuje czynności pielęgnacyjnych, wymagających ciągłej obecności i całodobowej pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, a czynności wskazywane przez nią jako czynności związane z opieką, to czynności, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej: naruszenie art. 7 i art. 8 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej sprawowanej opieki i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną przez innych członków rodziny, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący z jej słusznym interesem; naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr poprzez błędną wykładnię polegającą na: pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką zastępczą nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że na Skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa") Skarga podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 uśr, który to przepis w ust. 1 pkt 4 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisów tych wynika, że sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia aczkolwiek stanowią warunek konieczny uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie jedyny. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie natomiast do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr - jak zasadnie wywodziło Kolegium - jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości fakt, że ciocia Skarżącej (jest osobą samotną, która nie posiada rodziców, dzieci) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto tym samym orzeczeniem stwierdzono, że badana wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z zebranego materiału dowodowego wynika również, że Skarżąca sprawuje nad nią faktyczną opiekę. Niemniej jednak Skarżąca jako siostrzenica nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Nie ciąży bowiem na niej wobec ciotki obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z treści tych przepisów wynika zaś jednoznacznie, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Dalsze pokrewieństwo w linii bocznej wyklucza możliwość przyznania świadczenia i to niezależnie od tego, czy osoba wnioskująca sprawuje rzeczywistą opiekę, ani też od tego, czy istnieją krewni w linii prostej, którzy taką opiekę sprawują i potencjalnie mogą lub nie mogą ubiegać się oświadczenie. Intencją ustawodawcy nie było bowiem wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Powyższego nie może zmienić okoliczność, że ciocia jest dla Skarżącej osobą bliską i tylko ona może się nią zaopiekować. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Doceniając trud i wysiłek ponoszony przez Skarżącą w zakresie opieki udzielanej osobie tego wymagającej, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Sąd obowiązany jest kierować się treścią obowiązującego prawa zamieszczonego w ustawie, ponieważ jedynym kryterium oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji jest kryterium legalności, czyli zgodności z przepisem prawa. Sąd administracyjny nie może w swoim działaniu kierować się zasadami współżycia społecznego czy też innymi kryteriami czy wartościami. Na powyższe rozważania nie ma wpływu okoliczność, że osoba wymagająca opieki stanowiła dla Skarżącej rodzinę zastępczą w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Okoliczność ta jest bez znaczenia, biorąc pod uwagę jasną i nie wymagającą innej wykładni niż gramatyczna treść art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Ustawodawca przewidział w art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr kwestie związane z przysługiwaniem świadczenia rodzinnego rodzinie zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - ciocia nie była zatem rodziną zastępczą spokrewnioną. Ponadto ustawodawca nie wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji odwrotnej, tj. opieki nad rodzicem zastępczym przez dziecko. Równocześnie Sąd stwierdza, że co najmniej przedwczesny było stwierdzenie przez organ, że pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z pracy przez Skarżącą a jej opieką nad niepełnosprawną ciocią brak jest związku przyczynowego. Ustalenia w tym zakresie są niepełne i nie dają podstaw do jednoznacznego ustalenia ww. okoliczności. Tym niemniej, mając na uwadze wcześniejsze rozważania, powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 23.02.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.