II SA/Bd 1426/15

Dnia 15 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 roku sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2, 2. zasądza od Powiatu G. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...](pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Powiatu, na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.d.p.") w dniu [...] września 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu grudziądzkiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. W § 3 ust. 1 uchwały zostały ustalone roczne stawki opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego z rozróżnieniem na przypadki umieszczenia urządzenia w pasie drogowym poza obszarem zabudowanym (pkt 1), w obszarze zabudowanym (pkt 2) i na drogowym obiekcie inżynierskim (pkt3). W § 3 ust. 2 uchwały wskazano, że przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 50 % określonych w ust. 1 (paragrafu 3). Na powyższą uchwałę, w zakresie dotyczącym § 3 tej uchwały, skargę złożyła P. Sp. z o.o. w W., zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. polegające na nieuzasadnionym zróżnicowaniu stawek opłat. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Według skarżącej niewłaściwe rozważono przesłanki o których mowa w art. 40 ust. 9 u.d.p. ustalając wysokość opłat dowolnie i dyskryminując podmioty zaspokajające potrzeby wspólnoty lokalowej. Zarówno infrastruktura wodociągowa i kanalizacyjna, jak i gazowa, są urządzeniami podobnymi konstrukcyjnie (rury); wykonane są z tego samego materiału - polietylenu i służą zaspokajaniu potrzeb publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 2 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto sam normodawca w sposób podobny traktuje ww. urządzenia, co wynika z § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdzie wskazuje się, jakie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie mogą naruszać elementów technicznych drogi. Wśród tych urządzeń wymienia się linie elektroenergetyczne oraz telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne oraz gazowe i wodociągi oraz urządzenia wodnych melioracji. Przyjęta przez organ interpretacja ww. art. 40 ust. 9 pkt 5 rozróżniające omawiane sieci nie ma oparcia w prawie. Rada Powiatu odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie. Rada argumentowała, że może uchwalić stawki za zajęcie pasa drogowego w wartości określonej przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie mogłaby natomiast wprowadzić zwolnienia z ponoszenia tych opłat i wprowadzić innego niż przewidziany wyraźnie w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 9 u.d.p. nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich kryteriów określonych w tym przepisie, który określa jedynie kryteria według których można różnicować stawki opłat, jeżeli rada uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Uchwała nie zawiera różnicowania opłat ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy, wprowadza jedynie ulgę w wysokości 50 % w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, która ma charakter powszechny i nie preferuje określonego dostawcy usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Ulga ma charakter przedmiotowy, i nie zwalnia żadnego podmiotu od obowiązku poniesienia opłaty. Art. 40 ust. 8 u.d.p. nie nakłada również obowiązku ustalenia tylko jednej stawki opłaty, która może być różnicowana wg zamkniętego katalogu określonego w ust. 9. Stawki muszą być dostosowane do stopnia uciążliwości zajęcia pasa drogowego dla ruchu drogowego. Nie ma zatem przeszkód, by ustalać stawki preferencyjne dla określonych urządzeń lub obiektów budowlanych. Nie naruszono więc art. 32 Konstytucji ant też ust. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która jest aktem równego rzędu w stosunku do ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 876/13 oddalił skargę PGNIG SPV4 sp. z o.o. w W. (obecnie P. S. G. sp. z o.o. w W.). Oddalając skargę Sąd stwierdził, że przywoływany przepis art. 40 ust. 9 pkt 1 u.d.p. przesądza o możliwości funkcjonowania opłat w różnej wysokości i w świetle art. 32 Konstytucji RP nie ma on dyskryminującego charakteru. Sąd wskazał, że w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego oraz rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Oznacza to, że ustalając stawki opłat rada powiatu nie może brać pod uwagę innych czynników niż te, które zostały wymienione w przepisie art. 40 ust. 9 u.d.p.. W ocenie Sądu, Rada Powiatu dokonując w zaskarżonej uchwale zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego według kryteriów określonych w ww. przepisie, nie naruszyła nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale i przepisów Konstytucji RP, czy przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Rada działała w granicach upoważnienia ustawowego, a zarzut, iż ustalona stawka jest rażąco wysoka nie ma charakteru natury prawnej, lecz dotyczy interesu faktycznego skarżącej. Organ może decydować o preferencjach w sprawie opłat w granicach maksymalnej wysokości, wskazanej w art. 40 ust. 8 u.d.p. Oznacza to, że gdyby określenie stawki opłaty w uchwale nastąpiło z przekroczeniem ustawowych kwot, stanowiłoby to wówczas naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Również zupełne zwolnienie od opłaty byłoby naruszeniem prawa. Organ nie musi omawianych preferencji stosować wobec wszystkich urządzeń użytku publicznego, bowiem takie inwestycje stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 udp. Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. Za możliwością różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego przemawia także brak wyraźnego przepisu w ustawie o drogach publicznych, który zawierałby taki zakaz. Przeciwnie, przepis art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. zezwala na wprowadzenie preferencji, które w sprawie nie mają charakteru dyskryminującego i nie naruszają zasady równości. Za chybione Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy powoływanie się na treść § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zawierającego przepisy wykonawcze do ustawy o drogach publicznych. W wyniku rozpatrzenia wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1017/14 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W ocenie NSA zasadnie autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. polegającą na przyjęciu, iż organ jest upoważniony do ustalania dla urządzeń - w istocie - jednorodzajowych, stawek opłat za zajęcie prasa drogowego w różnej wysokości. Ponadto w ocenie NSA doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, według którego podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Sąd II instancji, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Żadna z powyższych okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniała, zatem zachodzi stan związania Sądu orzekającego w tej sprawie wykładnią prawa zawartą w pisemnych motywach orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem prowadzonego w sprawie postępowania jest rozstrzygnięcie problemu prawnego, czy uchwalając zaskarżony akt z 26 września 2012 r. (jako akt prawa miejscowego) Rada Powiatu mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w zależności od umieszczonych w nim urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych - niższe (50%), a wyższe - za inne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym te zaopatrujące ludność w gaz. Zdaniem organu, "przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 udp". Należy przy tym zauważyć, że tak określony problem, na który wskazuje skarżąca, sprowadza się do rozważenia zgodności z prawem nie całości § 3, a jedynie § 3 ust. 2 uchwały, jedynie bowiem w tej jednostce redakcyjnej uchwały doszło do zróżnicowania opłat ze względu na rodzaj urządzeń umieszczanych w pasie drogowym (w § 3 ust. 1 uchwały zróżnicowanie następuje jedynie ze względu na położenie pasa drogowego, bez różnicowania ze względu na rodzaj umieszczanych w nim urządzeń) Należy wobec tego, w ślad za NSA, wskazać, że podejmując w oparciu o normę ustawową akty prawne, w tym prawa miejscowego, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą (art. 40 ust. 7 u.d.p.), co z reguły wiąże się z istotnym naruszeniem prawa. Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych, nie zaś w zależności od celów, których zaspokajaniu służą urządzenia umieszczone w pasie drogowym. Wskazany przepis odwołuje się jedynie do rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia. Z jego treści nie wynika zatem możliwość zastosowania kryterium podmiotowego (w zależności, kto urządzenie umieszcza), przedmiotowego, odnoszącego się do funkcji (celu), rodzaju substancji przemieszczanej danym przewodem, możliwości płatniczych wnioskodawcy, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym. A zatem preferowanie celu publicznego określonych urządzeń oraz przyporządkowanie niektórym podmiotom stawki maksymalnej za zajęcie pasa drogowego, stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania wszystkich podmiotów umieszczających w pasie drogowym urządzenia techniczne o podobnym charakterze. Urządzenia infrastruktury technicznej w rodzaju przewodów wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, ale także np. linie elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, przewody ciepłownicze, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe mają na celu zapewnienie ludności określonych usług (mediów) o charakterze podstawowym, powszechnym i umieszczanych w pasie drogowym ze swej istoty na okres wieloletni. Jak wyżej podkreślono, enumeratywne wyliczenie czynników, które winna uwzględnić rada powiatu ustalając stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, oznacza, iż organ nie może brać pod uwagę innych czynników, w szczególności zaś ustalać stawek dla określonej kategorii podmiotów. Powinien jedynie zastosować kryteria, o których mowa w art. 40 ust. 9 u.d.p. W konsekwencji, opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – vide: wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1829/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl) Możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest kwestionowana w orzecznictwie. Jednakże różnicowanie to może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju lub w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Wprowadzenie i utrzymywanie zróżnicowanych stawek dla urządzeń w postaci rur, pełniących podobne funkcje i służących temu samemu celowi, tj. zaspokajaniu potrzeb publicznych, według kryterium podmiotowego, przedmiotu prowadzonej działalności, czy - w szczególności - wysokości spodziewanych dochodów od określonego podmiotu, wiąże się z nieuzasadnionym uprzywilejowaniem, czy też naruszeniem standardu określonego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Z wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Mając na uwadze zróżnicowanie stawek opłat dla urządzeń posiadających wspólną cechę istotną (przewody rurowe z polietylenu), pełniących podobne funkcje i służących temu samemu celowi, tj. zaspokajaniu potrzeb publicznych, należy uznać za nieuprawnione przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju lub w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wprowadzającej wyżej wskazane nieuzasadnione zróżnicowanie tj. w części obejmującej § 3 ust. 2 uchwały. Ponadto, mając na względzie zawarte w pismach organu z dnia [...] marca 2016 r. i skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. wnioski o zmianę terminu rozprawy ze względu na planowaną na dzień [...] marca 2016 r. sesję Rady Powiatu, na której planowane jest podjęcie nowej uchwały, która miałaby usunąć wyżej rozważane zróżnicowanie opłat w zależności od rodzaju urządzeń umieszczanych w pasie drogowym - należy wskazać, że ewentualne uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Powiatu nie mogłoby skutkować umorzeniem postępowania przed Sądem. Zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2), a także gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zachodzi, gdy po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny, zaistnieje zdarzenie (inne niż wymienione w pkt 1 i 2), z powodu którego dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności stało się bezcelowe, a więc zbędne albo niedopuszczalne. Nietrafne jest jednak utożsamianie z opisaną sytuacją stanu sprawy, w którym uchylona została zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na odmienne skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. W związku z powyższym należy stwierdzić, że fakt uchylenia zaskarżonej uchwały sam w sobie nie czyni bezcelowym postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, ani niedopuszczalnym wydania w takiej sprawie wyroku. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, albowiem sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1710/13 oraz wskazywane tam orzeczenictwo, opubl. w bazie orzeczeń nsa.gov.pl) O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.