II SA/Bd 1427/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwały dotyczącej darowizny nieruchomości oddala skargę. W dniu 26 września 2011 r. Rada Powiatu w Lipnie podjęła uchwałę nr XIII/78/2011 w sprawie darowizny nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własność Powiatu Lipnowskiego na cel publiczny, mocą której na podstawie art. 6 ust. 7 i art. 13 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wyraziła zgodę na dokonanie darowizny nieruchomości niezabudowanej, położnej w L. obręb nr [...] przy ul. Ż., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], o łącznej powierzchni 0,0571 ha, stanowiącej własność Powiatu L., na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP) w L., z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, służącego zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, poprzez budowę na tej działce nowej siedziby OSP w L. Przedmiotowa uchwala wpłynęło do organu nadzoru w dniu 6 października 2011 r. W dniu [...] Wojewoda K. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...], podjętym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważności w/w uchwały nr XIII/78/2011. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość może być przedmiotem darowizny na cele publiczne oraz darowizny dokonanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. Podkreślił, iż pojęcie celu publicznego jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami, a w tym jej art. 13 ust. 2, nie jest dowolne, lecz ściśle określone w ramach zamkniętego katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 tej ustawy. Stwierdził że wskazana regulacje prawna nie uprawnia do dokonania przedmiotowej darowizny, albowiem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w całej swojej treści nie wymienia przekazania gruntów czy to nieodpłatnie czy w formie darowizny na rzecz ochotniczej straży pożarnej - jako celu publicznego w rozumieniu ustawy. Zawarte natomiast w pkt 10 art. 6 w/w ustawy odesłanie do innych celów publicznych określonych w odrębnych ustawach, które w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy odnieść do ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), także nie wskazuje w ramach tej ustawy jako celu publicznego - wydzielenia gruntów w celu ich przekazania w drodze darowizny dla ochotniczej straży pożarnej. Zdaniem organu, gdyby nawet przyjąć, że w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami ochrona przeciwpożarowa mieści się w pojęciu obronności i bezpieczeństwa (art. 6 pkt 7), to należy zauważyć, iż obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107), za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje jedynie nieruchomości wykorzystywane przez Państwową Straż Pożarną, a nie przez ochotnicze straże pożarne. W kontekście powyższego organ skonstatował, że cele związane z ochroną przeciwpożarową realizowane przez ochotniczą straż pożarną nie są celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i, że w związku z tym brak było podstaw prawnych do dokonania darowizny przedmiotowej nieruchomości na cele OSP w L. Tym samym wiec, jak stwierdził organ, przedmiotową uchwałę należało wyeliminować z obrotu prawnego. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. Rada Powiatu w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzuciła organowi nadzoru błędną wykładnię art. 6 ust. 7 i art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, iż brak jest podstawy prawnej do dokonania darowizny nieruchomości stanowiącej własność Powiatu L. na cele OSP w L. W uzasadnieniu pisma skarżąca wskazała, iż dokonanie przez powiat darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzec OSP w L. jest dopuszczalne w świetle przepisów prawa, albowiem darowizna ta realizuje cel publiczny z art. 6 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a którym jest zapewnienie bezpieczeństwa publicznego poprzez budowę na spornej nieruchomości nowej strażnicy. Podkreśliła, że skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami, w której zawarty jest w/w art. 6 pkt 7, dotyczy nie tylko nieruchomości państwowych, ale i samorządowych, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż w art. 6 pkt 7 mowa jest tylko o budowie i utrzymywaniu obiektów oraz urządzeń niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego realizowanego przez instytucje państwowe. Zdaniem skarżącej realizacją celu publicznego jest budowa i utrzymywanie jakichkolwiek obiektów oraz urządzeń niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Odnosząc się do treści przywołanego przez organu nadzoru rozporządzenia Rady Ministrów z 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, skarżąca wskazała że cel publiczny, którym jest budowa obiektów oraz urządzeń niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego nie jest tożsamy z celem obronności i bezpieczeństwa państwa oraz, że z tego powodu nieruchomości wykorzystywane na cele realizowane przez ochotnicze straże pożarne w zakresie ich zadań odnoszących się do bezpieczeństwa publicznego nie mogą być odnajdywane we wskazanym rozporządzeniu. Ponadto skarżąca wskazała, że w sprawie zdefiniowania wymagało w istocie nie pojęcie celu publicznego, ale zakres pojęcia bezpieczeństwo publiczne, przy pomocy którego ustawodawca definiuje w ustawie o gospodarce nieruchomościami cel publiczny. Bezpieczeństwo publiczne, w znaczeniu słownikowym, bywa określane jako ogół warunków i instytucji chroniących życie, zdrowie, mienie obywateli oraz majątek ogólnonarodowy, ustrój i suwerenność państwa przed zjawiskami groźnymi dla ładu prawnego, a także przed zjawiskami mogącymi zakłócić normalne funkcjonowanie obywateli, godzącymi w ogólno-przyjęte normy postępowania. Bezpieczeństwo publiczne jest także stanem w społeczeństwie, który umożliwia jego sprawne funkcjonowanie. W świetle przytoczonej definicji bezpieczeństwa publicznego skarżąca zaznaczyła, że Ochotnicze Straże Pożarne funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), że ich szczegółowe zadania oraz organizację określa statut, a także że są one przeznaczone w szczególności do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami (art.19 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Wskazała, że na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ochotnicza straż pożarna zaliczana jest do jednostek ochrony przeciwpożarowej, która zgodnie z art. 1 polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Ten ustawowo wyznaczony zakres zadań ochotniczej straży pożarnej, zdaniem skarżącej, jednoznacznie wskazuje na realizowanie przez nią zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego, do którego odwołuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 6 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz definiuje ochotniczą straż pożarną jako element systemu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, służącego ochronie życia, zdrowia, mienia obywateli oraz majątku ogólnonarodowego. Realizacja przez ochotniczą straż pożarną zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia w ocenie skarżącej możliwość dokonania przez powiat na rzecz OSP w L. darowizny przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że stowarzyszenie (jakim jest OSP w L.) w świetle obowiązujących przepisów prawa, może przyjmować spadki i zapisy, korzystać z ofiarności publicznej, a także przyjmować darowizny. Nieruchomości nabyte w ten sposób pozostają w dyspozycji ochotniczej straży pożarnej i mogą być odpłatnie wykorzystywane również do innych społecznie użytecznych celów, określonych w statucie ochotniczej straży pożarnej (art.3 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenia podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego argumentację. Dodatkowo, organ nadzoru wskazał, że ochotnicza straż pożarna działa jako stowarzyszenie i że w związku z tym swoje zadania statutowe może ona wykonywać nie będąc podmiotem praw rzeczowych do gruntu, w szczególności prawa własności. Zdaniem organu nie ma żadnego związku między ochroną przeciwpożarową i sposobami realizacji tej ochrony, a prawami ochotniczej straży pożarnej do gruntu pod budynkami strażnic. Oddanie zatem nieruchomości w drodze darowizny stowarzyszeniu, które jest osobą prawa prywatnego, nie oznaczałoby – jak podkreślił organ – zaspokojenia potrzeb publicznych, lecz zaspokojenie interesu prywatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził aby naruszało ono prawo. Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nadzór nad działalnością powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Wskazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 76 ust. 2 przywołanej ustawy mogą wkraczać w działalność powiatową tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością powiatu, stanowią przepisy art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczelności przepisy wyrażone w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z treścią przepisu art. 79 ust. 1 uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna; o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W myśl natomiast przepisu art. 79 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Lipnie nr XIII/78/2011 wyrażającej zgodę na dokonanie darowizny nieruchomości stanowiącej własność Powiatu L. na rzecz OSP w L. z przeznaczeniem na realizację celu publicznego w postaci zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, z uwagi na brak podstaw prawnych do dokonania takiej darowizny, a w szczególności brak tych podstaw w przywołanych przez organ powiatu przepisach art. 6 ust. 7 i art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceniając prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego należy wskazać, iż zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 1). Ustawa ta w przepisie art. 13 ust. 1 wyraża ogólną zasadę, że nieruchomości te mogą być przedmiotem obrotu. W przepisie art. 13 ust. 2 wyrażone zostały natomiast zasady dotyczące możliwości dokonywania darowizn takich nieruchomości. I tak wskazany przepis stanowi, że nieruchomości mogą być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami; że w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana; oraz że w przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z treści przytoczonego art. 13 ust. 2 wynika zatem, że darowizna nieruchomości na cele publiczne może zostać dokonana na rzecz dowolnego podmiotu, zaś darowizna nieruchomości na cele inne niż cel publiczny może zostać dokonana tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc można jej dokonać tylko między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub między tymi jednostkami. W niniejszej sprawie przedmiot darowizny stanowiła nieruchomość będąca własnością Powiatu L., natomiast podmiotem obdarowanym była OSP w L. Uwzględniając więc stronę przedmiotową i podmiotową spornej darowizny, należy wskazać, że w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, darowizna ta mogła zostać skutecznie dokonana wyłącznie na cel publiczny. Pojęcie celu publicznego, jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami, w tym w omawianym art. 13 ust. 2, nie jest dowolne, lecz wyraźnie określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wskazanie katalogu celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to katalog konkretny i zamknięty w tym sensie, że jego pkt. 10 – "inne cele" - to tylko cele "określone w odrębnych ustawach". Aby więc mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność powiatu, należy znaleźć cel wprost wyrażony w art. 6 pkt 1-9 albo cel określony jako publiczny w innej ustawie (patrz wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, publ. Lex nr 503449; wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/00, publ. Lex nr 49925; wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 685/09, publ. CBOiS). W ramach katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 1-9 w/w ustawy, ustawodawca nie wskazał w żadnym z tych punktów jako celu publicznego czynności polegającej na wydzieleniu lub przekazaniu w formie darowizny gruntu pod budowę siedziby ochotniczej straży pożarnej. W szczególności, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, czynności tej nie uznał za cel publiczny w stanowiącym podstawę prawną spornej uchwały art. 6 pkt 7 w/w ustawy. Wymaga bowiem podkreślenia, że po pierwsze w przepisie tym ustawodawca określił jako cel publiczny wyłącznie samą "budowę i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń" niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowę i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; a nie zaś wydzielenie czy przekazaniu "gruntu" pod budowę tych obiektów lub urządzeń. Po drugie należy zauważyć, że cele związane z ochroną przeciwpożarową świadczoną przez ochotnicze straże pożarne nie mogą być utożsamiane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, o jakim mowa w omawianym przepisie, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107), za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje wyłącznie nieruchomości przeznaczone dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej. Nie ujęto natomiast w tym rozporządzeniu nieruchomości wykorzystywanych przez inne jednostki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a zatem i przez ochotnicze straże pożarne. Dlatego też nie można mówić, iż "niezbędnymi" dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa (a wiec i bezpieczeństwa publicznego) są nieruchomości wykorzystywane przez ochotnicze straże pożarne. Wyrażonego w art. 6 pkt 7 w/w ustawy wymogu "niezbędności" nie spełnia nawet, zdaniem Sądu, rodzaj prawa do nieruchomości przyznany OSP w L. W ocenie Sądu do realizowania ochrony przeciwpożarowej przez ochotnicze straże pożarne nie jest "niezbędne" posiadanie prawa własności do gruntu, na którym mają znajdować się strażnice. Cel ten może być bowiem osiągnięty poprzez np. prawo użytkowania wieczystego gruntu czy dzierżawę gruntu. Z powyższych względów nie można zatem uznać przekazania gruntu pod budowę siedziby OSP w L. za czynność realizującą cel publiczny z art. 6 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Czynność ta z oczywistych względów nie realizuje również celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 -6 i 8-9b, a także nie została ona uznana za cel publiczny przez żaden przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w ramach odesłania zawartego w art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy więc, należy podzielić stanowisko organu nadzoru, iż dokonanie darowizny gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz ochotniczej straży pożarnej celem budowy na tym gruncie strażnicy, nie realizuje żadnego z celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym więc ustawowy wymóg z art. 13 ust. 2 możliwości dokonania darowizny na rzecz podmiotu nie będącego Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego wyłącznie na cel publiczny nie został w sprawie spełniony, o czym słusznie przesądził organ zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.