II SA/Bd 1429/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w trybie autokontroli 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy A. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednej turbiny wiatrowej o łącznej mocy 0,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr 145, 146, 118/1, położonych w miejscowości Z., gmina A. do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia została wydana decyzja o warunkach zabudowy, która została następnie uchylona przez organ wyższego stopnia, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wójt Gminy A. w toku ponownie prowadzonego postępowania powziął wiadomość, że WSA w B. po rozpatrzeniu skargi J. S., wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1542/13) uchylił decyzję SKO we W. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie Sąd wskazał, że decyzja nie podlega wykonaniu. Jak podniósł Wójt w swoim postanowieniu, z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że uzyskanie tzw. decyzji środowiskowej poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . W związku z tym, w ocenie Wójta, uzyskanie prawomocnej decyzji środowiskowej jest niezbędnym warunkiem do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej brak uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, powołując się na art. 97 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy o ustaleniu warunków zabudowy zależy od zakończenia w sposób prawomocny sprawy sądowoadministracyjnej. Od powyższego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. złożył Z. C. (skarżący). W uzasadnieniu wskazywał, iż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączył decyzję środowiskową, którą SKO we W. utrzymało w mocy, co oznacza, że sprawa została zakończona w administracyjnym toku postępowania. Jak podnosi - decyzja jest ostateczna, inne organy są nią związane, ponieważ wskazany przez Wójta wyrok jest nieprawomocny (wniesiono od niego skargę kasacyjną), a istniejąca zatem w obrocie prawnym decyzja jest wykonalna, ponieważ wstrzymanie wykonalności orzeczone przez sąd administracyjny dotyczyło decyzji II instancji. Postanowieniem z dnia [...], znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie pierwszej instancji i umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na powyższe postanowienie, działając przez swojego pełnomocnika, skargę wniosła J. S. W uzasadnieniu wskazała, iż zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ decyzja środowiskowa powinna być załączona przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a zatem stanowi ona zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Ponadto WSA w B. uchylił decyzje obu instancji dotyczące ustalenia środowiskowych uwarunkować zgody na realizację przedsięwzięcia, co spowodowało, że skutki prawne decyzji zostały zawieszone do czasu uprawomocnienia się wyroku, a to oznacza konieczność zawieszenia postępowania. Postanowieniem autokontrolnym z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie własne z dnia [...], znak [...], i orzekło w ten sposób, że utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie znak: [...] z dnia [...] Wójta Gminy A. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż postanowienie Wójta zostało wydane w sposób prawidłowy, albowiem właściwie zastosował on w sprawie środek w postaci zawieszenia postępowania z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Potwierdził, iż okoliczność wstrzymania wykonalności decyzji środowiskowej przez WSA w B. skutkuje tym, iż decyzja środowiskowa nie wywołuje skutków prawnych. Zauważył, że z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a więc inwestor winien załączyć decyzję środowiskową do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji. W ocenie SKO zaszła w sprawie bezpośrednia zależność postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania przed organem I instancji, czego potwierdzeniem jest przywołane przez organ odwoławczy orzecznictwo. Na powyższe postanowienie autokontrole skargę wniósł Z. C. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku określenia przez organ odwoławczy, w jakim trybie wydał postanowienie, niedopuszczalności przeprowadzenia autokontroli bez przesyłania akt oraz skargi do sądu administracyjnego – brak podania koniecznego elementu, jakim jest podstawa prawna rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa nie jest przekazywana do sądowo-administracyjnego toku instancji, godzi w konstytucyjne prawo do sądu; błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przyczyn, z jakich sprawa nie trafiła do sądu administracyjnego; ponadto, mimo tożsamego stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego różniło się od uprzedniego rozstrzygnięcia SKO w tej samej materii; poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie art. 9 k.p.a. polegające na powtórzeniu przez organ odwoławczy argumentacji zawartej w uprzednim, odmiennym, rozstrzygnięciu w tej samej materii; błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16 k.p.a. polegające na uznaniu, iż zaskarżenie do WSA decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję środowiskową wzrusza skuteczność tej decyzji; błędną wykładnię i zastosowanie art. 86 i art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na zignorowaniu skutków płynących ze związanego charakteru decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia; błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. polegające na uznaniu, że postępowanie przez WSA w sprawie decyzji środowiskowej ma charakter zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, uznał zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione, jako uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wskazanie faktów, które uznane zostały za udowodnione oraz dowodów, na których te ustalenia oparto. Wyjaśnił, że postanowienie jest efektem uwzględnienia skargi J. S., a odpowiedź organu została przesłana wraz z aktami sprawy do WSA we wskazanym w odpowiedzi na skargę dniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 133). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu II instancji podlega uchyleniu, jednak z innych powodów, niż tych wskazanych w skardze. Zaskarżone postanowienie zostało wydae z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., III SA 1804/02, ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9, wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Stanowisko to zachowało pełną aktualność na tle komentowanego przepisu. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 811/10, LEX nr 1081915, w uzasadnieniu którego stwierdził, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków. O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę, bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Z kolei WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1115/10, LEX nr 952613 wyraził stanowisko, że zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. To oczekiwanie strony, co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy. Uchylając swoją dotychczasową decyzję bądź postanowienie w trybie autokontroli organ winien jednocześnie wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., dotyczące stwierdzenia, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Warunek ten został dodany ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Regulacja ta rozszerza katalog rozstrzygnięć, jakie winny zapaść na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Stwierdzenie, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa może być, w zależności od stanu sprawy, pozytywne (gdy działanie miało takie cechy) lub przeczące (gdy ich nie miało). Redakcja art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności i nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego obowiązku. W wydanym postanowieniu autokontrolnym organ wymaganego rozstrzygnięcia nie zawarł, co stanowi dostateczną przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 955/11). Jakkolwiek w skardze na postanowienie autokontrolne zarzutu w tym zakresie nie zgłoszono, to zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną. Ponadto, w składzie organu rozstrzygającego sprawę znalazły się dwie, te same osoby, które rozstrzygały sprawę merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 688/09, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż faktyczne ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. W uzasadnieniu wyroku podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi wynik rozpoznania i uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji tego samego organu, w ramach instytucji autokontroli. Organ ten przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu we własnym zakresie ją rozpoznaje, wydając decyzję, której rozstrzygnięciem jest uwzględnienie skargi w całości. Dokonuje zatem oceny (analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny) tak w zakresie procesowym jak i materialno-prawnym (zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego) wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. W składzie sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę w razie nie zastosowania instytucji autokontroli nie mógłby brać udziału sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Również oceny tej skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym. W tym więc zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 ma odpowiednie zastosowanie w takim przypadku, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny w takim samym składzie osobowym. Pomimo, iż w decyzji autokontrolnej (art. 54 § 3 p.p.s.a.) rozpatrując skargę strony na własną decyzję organ kolegialny dokonując kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia stwierdza, iż uznaje zaskarżoną decyzję za wadliwą i orzeka odmiennie ze wskazaniem, że uznaje skargę w całości za słuszną, wynik tej kontroli może opierać się na błędnej ocenie zarówno w kwestii przekonania o uwzględnieniu skargi w całości, jak też zasadności zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Faktycznie ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno zatem nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie autokontroli przez Kolegium orzekające w składzie, w którym brało udział dwoje tych samych członków Kolegium uczestniczących w wydaniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Skoro taka sytuacja miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonego postanowienia, to Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do jego uchylenia wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami, Sąd nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny sprawy, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia były istotne uchybienia procesowe, a przedmiotem skargi było postanowienie o charakterze autokontrolnym nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne Mając na uwadze powyższe uchybienia, które nie tylko mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wobec naruszenia przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.