II SA/Bd 1438/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Starosty B. w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismem z dnia 10 lutego 2012 r. skarżący A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Starosty B. w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z treści skargi, przedmiotem jej są czynności w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki nr 127 w T., dokonane przez Starostę B. w roku 2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r. odrzucił skargę skarżącego uznając, że uchybił on terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wniósł skarżący oraz uczestniczka postępowania M. B., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r. sygnatura akt I OSK 132/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wywodząc, że sąd pierwszej instancji winien dokonać ustaleń, czy skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi. NSA podkreślił, że skarżący swój interes prawny wywodzi z umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 grudnia 2011 r. wobec tego sąd pierwszej instancji powinien – przed wydaniem postanowienia z dnia 9 lipca 2012 r. o odrzuceniu skargi – dokonać ustaleń, czy skarżący jako dzierżawca posiada interes prawny do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli czynności wpisu danych w ewidencji gruntów, bowiem – jak to zasadnie zostało podniesione w skargach kasacyjnych – tylko podmiot posiadający interes prawny może być adresatem normy, o której mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. odrzucił skargę skarżącego uznając, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji do wniesienia skargi na czynność Starosty B. w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków, co zresztą słusznie podkreślił Starosta w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu interesu prawnego, dającego prawo do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze skarżącego w przedmiotowym postępowaniu nie może strona wnosząca skargę wyprowadzać z faktu zawarcia umowy dzierżawy. Wprawdzie umowa dzierżawy nieruchomości jest niewątpliwie stosunkiem zobowiązaniowym, niedającym jednak podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Tak, więc posiadanie zależne nieruchomości (dzierżawa) przez skarżącego, nie dają podstawy do przyjęcia, że wynik przedmiotowego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Sąd podkreślił, że skarżący będący dzierżawcą (posiadaczem zależnym) gruntu należącego do M. B. może mieć jedynie interes faktyczny w niniejszej sprawie. Posiadanie jedynie interesu faktycznego nie jest wystarczające dla uznania jakoby skarżącemu przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na czynność Starosty B. w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał związku między czynnością organu w powyższym zakresie, a chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym, indywidualnym interesem prawnym. Na marginesie Sąd wyjaśnił, że co do zasady, w przypadku stwierdzenia braku legitymacji skargowej, wniesiona skarga podlega oddaleniu wyrokiem. Nie dotyczy to jednak sytuacji, kiedy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. (patrz. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 227-228). Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła M. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 14, 15 i 38 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 277 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny przez niewłaściwe zastosowanie, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne ustalenia stanu faktycznego, - art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, - art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak należytego, rzetelnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, odwołując się do literatury przedmiotu, że dopuszczalność odrzucenia skargi powinna się ograniczać jedynie do przypadków, gdy skarżący nie powołuje się na swój interes prawny. Sąd musi ustalić wystąpienie związku pomiędzy przepisem prawa a zaskarżonym działaniem organu administracji publicznej, co zazwyczaj wymaga rozpoznania skargi. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, Starosta B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 października 2013 r. sygnatura akt I OSK 2223/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wywodząc, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest jednocześnie zbadanie, czy rzeczywiście sprawa dotyczy interesu prawnego osoby, która wniosła skargę. Jeżeli brak interesu prawnego jest oczywisty – sąd powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Jeżeli natomiast występują wątpliwości w tej kwestii, wtedy sprawa powinna być skierowana na rozprawę. W przypadku, gdy sąd dojdzie do wniosku, że sprawa nie dotyczy interesu prawnego składającego skargę – powinien skargę oddalić (tak: W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 81-82). Innymi słowy, tylko osoba posiadająca interes prawny może poszukiwać ochrony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W rezultacie, skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (tak: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 268). Taki pogląd wyrażono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 marca 2011 r., II OSK 439/10, Lex nr 992577; uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; wyrok NSA z 27 września 2000 r., II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86). NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien był badać posiadanie w sprawie interesu prawnego przez składającego skargę w trakcie postępowania, podczas rozprawy, a ewentualne dojście przez Sąd do wniosku, że takiego interesu prawnego u skarżącego brak, skutkować powinno oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji skargowej, w formie wyroku. Zamiast tego Sąd, ustalając nieposiadanie przez wnoszącego skargę interesu prawnego – odrzucił skargę na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego, w formie postanowienia. Tym samym za uzasadniony uznać należało, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89). W administracyjnym postępowaniu interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ww ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Art. 22 tejże ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (ust. 1). Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ust. 2). Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ust. 3). Jak wynika z treści powyższych zapisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne to na właścicielu gruntu spoczywają zarówno prawa jak i obowiązki w sferze ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem skarżący jak zresztą sam wskazuje w piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r. swoje uprawnienia w niniejszej sprawie wywodzi ze stosunku dzierżawy wynikającego z umowy dzierżawy zawartej z M. B. w dniu 7 grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 693 § 1 k.c. dzierżawca ma prawo do używania rzeczy objętej umową dzierżawy i do pobierania pożytków jakie dzierżawiona rzecz przynosi, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, i zobowiązany jest do płacenia wydzierżawiającemu umówionego czynszu. Tak więc strony tej umowy, łączy stosunek zobowiązaniowy dotyczący nieruchomości, tj. działki nr 127 położonej w T. stanowiącej własność M. B.. Stosunek zobowiązaniowy zaś nie stwarza po stronie skarżącego praw do tej nieruchomości, jak i nie stwarza po stronie dzierżawcy jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tylko właścicielka M. B. wykonując w stosunku do tej nieruchomości prawnie zagwarantowane prawo własności, może dokonywać czynności prawnych stanowiących realizację tego prawa, w tym działań w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Brak, zatem po stronie skarżącego interesu prawnego wyklucza możliwość badania zaskarżonej czynności, co do jej zgodności z prawem. Należy odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes faktyczny i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Reasumując zatem powyższe należy jednoznacznie stwierdzić, że o ile można ewentualnie skarżącemu przypisać w rozpoznawanej sprawie interes faktyczny to brak interesu prawnego wskazuje, że nie została spełniona przesłanka posiadania interesu prawnego wynikająca wprost z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Posiadanie jedynie interesu faktycznego nie jest wystarczające dla uznania jakoby skarżącemu przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na czynność Starosty B. w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.