II SA/Bd 1439/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności odwołania 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata A. H. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu [...] skarżący D. C. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. (dalej MOPS) wniosek "P" o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd", wnosząc o dofinansowanie zakupu sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem. Powyższy wniosek w dniu [...] rozpoznano odmownie. W uzasadnieniu decyzji odmownej (str. 9 formularza wniosku "P") wskazano, że wniosek nie spełnia warunków formalnych, gdyż zgodnie z zasadami programu - § VI pkt 2 adresatem programu jest osoba w wieku aktywności zawodowej, przez co rozumie się, stosownie do poz. 23 pkt 1 "Kierunków działań oraz warunków brzegowych obowiązujących realizatorów pilotażowego programu Aktywny samorząd w [...]", zatrudnienie i rejestrację w urzędzie pracy (przynajmniej 6 miesięcy przed złożeniem wniosku). Takie samo stanowisko zajął również Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych MOPS w piśmie z dnia [...] informującym skarżącego o niespełnieniu przez wniosek warunków formalnych. W związku z zakwestionowaniem przez skarżącego pismem z dnia [...] ww. stanowiska MOPS, Dyrektor MOPS w B. w piśmie z dnia [....] ustosunkowała się do zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...]. Od pisma z dnia [...] oraz wcześniejszych pism – informacji w sprawie, skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., domagając się przyznania wnioskowanego dofinansowania oraz rozpoznania sprawy w formie przewidzianej przez prawo i wydania decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o rehabilitacji") niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że choć w dokumentach dotyczących pilotażowego programu "Aktywny samorząd" oraz wnioskach o dofinansowanie składanych w ramach tego programu mówi się o decyzji odmownej w sprawie dofinansowania (pkt V.5. załącznika nr 1 do uchwały nr 15/2013 Zarządu PFRON z dnia 22 lutego 2013 r. pn. Zasady dotyczące wyboru, dofinansowania i rozliczania wniosków o dofinansowanie w ramach modułu I i II pilotażowego programu "Aktywny samorząd"; pkt 19.5. dokumentu pełnomocnika Prezydenta Miasta B. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pn. Procedura do umowy nr [...] w sprawie realizacji programu "Aktywny samorząd" w roku [...]), to jednak decyzja taka pomimo nazwy "decyzja" nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa i jest rejestrowane wyłącznie w rubryce formularza wniosku wraz z datą jej podjęcia, pieczęciami i podpisami osób podejmującymi decyzję. Jednocześnie organ zaznaczył, że tryb postępowania i forma rozpoznania wniosku zostały wyczerpująco uregulowana w dokumentach dotyczących pilotażowego programu "Aktywny Samorząd". Stwierdzając zatem, że w przedmiotowej sprawie ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o dofinansowania ze środków PFRON w ramach programu "Aktywny samorząd", organ uznał, że złożone w sprawie odwołanie jest niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się, tak jak w odwołaniu, przeprowadzenia prawidłowej procedury w sprawie dofinansowania zakupu sprzętu komputerowego w ramach programu "Aktywny samorząd" oraz przyznanie dofinansowania do zakupu sprzętu elektronicznego. Skarżący stwierdził, że złożony przez niego wniosek powinien zostać rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej oraz, że spełnia on wszystkie kryteria formalne konieczne do przyznania dofinansowania w ramkach programu "Aktywny samorząd". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w związku z czym wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO w Bydgoszczy stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pism informujących skarżącego o niespełnieniu przez złożony przez niego wniosek warunków formalnych do uzyskania wnioskowanego dofinansowania ze środków PFRON w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd". Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa w oparciu o który to organ odwoławczy dokonał kontroli formalnej odwołania, uznając że jest ono niedopuszczalne, gdyż ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o dofinansowania ze środków PFRON w ramach programu "Aktywny samorząd" zakupu sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 134 kpa stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie, należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, a więc sytuację gdy akt lub czynność organu, której weryfikacji domaga się strona, nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania właśnie z uwagi na okoliczność, że informacja udzielona skarżącemu przez organ o niespełnieniu przez wniosek skarżącego warunków formalnych do uzyskania dofinansowania ze środków PFRON w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd", nie jest decyzją administracyjną. Jako, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa, podkreślić należy, że immanentną cechą decyzji administracyjnej, jako władczego i jednostronnego oświadczenia woli organu administracji publicznej, skierowanego do kontentego zewnętrznego adresata i rozstrzygającego jego sprawę indywidualną, jest oparcie jej na powszechnie obowiązującym przepisie prawa administracyjnego. W każdym więc przypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzającego podstawy prawne dla organów do kształtowania władczego, indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze, takiego typu akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej. W sytuacji zatem, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Konieczny jest więc wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, ponieważ bez tego niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego (patrz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1769/04, publ. lex nr 164161; postanowienie NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 173/11, publ. lex nr 1080074). Pilotażowy program "Aktywny samorząd", w ramach którego skarżący złożył wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON zakupu sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem, stanowi program, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o rehabilitacji. Przepisy rozdziału 10 ustawy o rehabilitacji, wśród których zawarty został przepis art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a, nie przewidują, że realizacja programów oraz rozpoznawanie wniosków składanych w ramach programów, określonych w art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o rehabilitacji, następuje poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. Tymczasem z analizy przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, że tam gdzie ustawodawca uprawnia do wydawania decyzji administracyjnych Prezesa Zarządu PFRON (będącego jedynym podmiotem uprawionym do reprezentowania Funduszu i wydania decyzji administracyjnych), to czyni to wyraźnie. W przypadku modułu I programu "Aktywny samorząd", materialnoprawną podstawę działania Funduszu stanowi ww. art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o rehabilitacji oraz przywołana powyżej uchwała Zarządu PFRON z dnia 22 lutego 2013 r. Niewątpliwie formę prawa powszechnie obowiązującego posiada pierwszy z tych aktów. Niemniej w żaden sposób nie wynika z niego, aby PFRON wyrażał ocenę składanych wniosków w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Wprawdzie przepis art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto, stosownie do art. 66 ustawy rehabilitacji w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego, to jednak takie ogólne odesłanie do tych przepisów nie jest tożsame z koniecznością wydawania przez Prezesa PFRON sformalizowanych aktów administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów służących rehabilitacji zawodowej i społecznej. (vide: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1769/04, publ. lex nr 164161; postanowienie NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 173/11, publ. lex nr 1080074). Dlatego też należy w pełni podzielić pogląd orzekających w spawie organów, że skierowane do skarżącego pisma informujące go o niespełnieniu przez wniosek skarżącego warunków formalnych do uzyskania wnioskowanego dofinansowania ze środków PFRON w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" nie stanowią decyzji administracyjnej. Jak wykazano wyżej, są to pisma o charakterze stricte technicznym, wyjaśniającym, czy informującym, które to żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie kwalifikuje jako sformalizowane akty administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej. Przesądzenie, że sporne pisma nie stanowią decyzji administracyjnej, uzasadnia stanowisko, że w przedmiotowej sprawie warunki do skutecznego wniesienia odwołania nie zostały zachowane z przyczyn przedmiotowych, i tym samym, że zaistniały podstawy prawne do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności wniesionego w sprawie odwołania na postawie art. 134 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 461).