II SA/Bd 144/16

Dnia 31 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Osiek z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr VIII/45/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 pkt 9 lit. b oraz § 6 pkt 10 lit. d we fragmencie "na warunkach wydanych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny". Rada Gminy Osiek w dniu 18 sierpnia 201\5 r. podjęła uchwałę nr VIII/45/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Obróbki działka nr [...] oraz. cz. działki nr [...]. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej powoływanej jako usg) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) Wojewoda Kujawsko–Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwałę zarzucając naruszenie przepisów: a) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływana jako upzp), w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. b) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. W związku z ww. zarzutami Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności: § 6 pkt 10 lit. d w zakresie cyt. "na warunkach wydanych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny" oraz § 7 pkt 9 lit. b przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy O w § 7 pkt 9 lit. b zaskarżonej uchwały ustaliła zakaz zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 2R, stanowiącego użytek rolny. W ocenie Wojewody zapis ten wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy, które nie ma charakteru nieograniczonego, absolutnego i arbitralnego, lecz jest ograniczone przez przepisy Konstytucji RP oraz przepisy aktów rangi ustawowej w tym zwłaszcza upzp. Zaznaczył, że przepis art. 15 ust. 1 upzp stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym kontekście Wojewoda podkreślił, że z analizy przedłożonego organowi nadzoru wypisu i wyrysu z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Osiek (uchwalonego uchwałą nr XVII/80/2000 Rady Gminy Osiek za dnia 19 grudnia 2000 r.) nie wynika, że w studium wyznaczono tereny rolnicze jako tereny wyłączone z zabudowy (pismo z dnia [...] r., znak: [...]). Powołanie się więc, jak podkreślił organ, na sam fakt, iż nieruchomość stanowi grunt rolny, jest niewystarczające do wprowadzenia zakazu zabudowy takiego terenu. Zabudowa zagrodowa bowiem nie zmienia przeznaczenia gruntów, które pozostają gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.), nie można oddzielać produkcji rolnej od urządzeń służącym tej produkcji, a za takie urządzenia ustawodawca uważa budownictwo gospodarcze i zagrodowe. Wojewoda powołał się także na przepis art. 6 upzp, który zapewnia każdemu, kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania podkreślając, że wynikające z tej regulacji uprawnienie może być ograniczone tylko poprzez ustawę i chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich. Reasumując organ stwierdził, że ustalenie w § 7 pkt 9 lit. b zaskarżonej uchwały zakazu zabudowy na terenach użytków rolnych bez uzasadnionej przyczyny stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zapisu planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp Wojewoda wskazał, że zapis § 6 pkt 10 lit. d zaskarżonej uchwały w zakresie słów cyt. "na warunkach wydanych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny", uzależnia realizację ustaleń planu miejscowego od warunków określonych przez inny podmiot i i jako taki narusza ustawowo przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadza stan niepewności i wykracza poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa, gdyż nakłada dodatkowe, nie przewidziane w ustawie wymogi. Stanowi to, zdaniem organu, o naruszeniu w sprawie art. 15 ust. 2 i ust. 3, § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływanego jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, i w konsekwencji oznacza w świetle art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania planu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wskazał, że zapisy § 6 pkt 10 lit. d zaskarżonej uchwały w zakresie słów "na warunkach wydanych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny" pojawił się w treści uchwały przez przeoczenie i że uznaje go za zbędny. Odnośnie zapisu § 7 pkt 9 lit. b zaskarżonej uchwały wyjaśnił, że dla terenu oznaczonego symbolem 2R wpisano zakaz zabudowy ponieważ teren 2R stanowi wąski pas gruntu rolnego, w którym mieszczą się: pas ochronny o szerokości minimalnej 6 m, którego nie wyznaczono, gdyż całość należy do tego samego właściciela, a także pas szerokości 20 m wykluczony z zabudowy związany z sąsiedztwem z drogą wojewódzką oraz przebiegającą linią energetyczną z pasem technicznym. Właściciel całości terenu, jak podkreślił organ, nie wniósł sprzeciwu wobec tego zapisu w planie, jak również nie przewiduje on na terenie 2R budowy budynków i budowli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne według kryterium legalności obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa). W przedmiotowej sprawie skarga organu nadzoru tj. Wojewoda [...] na stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałę nr VIII/45/2015 Rady Gminy Osiek z dnia 18 sierpnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Obórki działka nr [...] oraz. cz. działki nr [...], została złożona w trybie art. 93 ust. 1 usg. Wojewoda [...] nie skorzystał zatem z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, co spowodowało możliwość założenia na nią skargi do sądu administracyjnego. Organ nadzoru zakwestionował w skardze przepisy § 7 pkt 9 lit. b oraz § 6 pkt 10 lit. d w zakresie słów "na warunkach wydanych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny" zaskarżonej uchwały, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś konsekwencje ich niedotrzymania w przepisie art. 28 tej ustawy, modyfikującym przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1 i 4 usg). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści wskazanego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego i studium powodujących nieważność tych aktów. Są nimi: naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania projektu studium lub planu miejscowego. Omawiany przepis wprowadza zatem sankcję nieważności uchwały za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 upzp, to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Należy zauważyć, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały i, uznawane jest więc za istotne naruszenie prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu organu nadzoru naruszenia § 7 pkt 9 lit. b zaskarżonej uchwały wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy (radę gminy), ustalającym przeznaczenie terenów i określającym sposób ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 i 8 upzp). W celu zaś określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. (art. 9 ust. 4 upzp). Projekt planu miejscowego sporządza organ wykonawczy gminy, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 upzp). Z powyższego wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a określone w nim zasady muszą być respektowane w toku dalszych procedur planistycznych. Ukształtowania przestrzeni tworzącej ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 upzp z uwzględnieniem wymagań i elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 upzp może uzasadniać wprowadzenie przez organ gminy ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości, łącznie z zakazem zabudowy. Stanowi o tym wprost art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp mówiący o tym, iż w miejscowym planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dopuszczalne jest zatem wprowadzenie zapisu o zakazie zabudowy. Aby jednak taki zakaz zabudowy rada gminy mogła uchwalić w planie miejscowym musi zbadać, czy znajduje on oparcie w ustaleniach studium, w przeciwnym razie w braku stosownych zapisów studium planowany zakaz zabudowy nie będzie zgodny z jego ustaleniami. Organ będąc związany ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego zobowiązany jest kształtować postanowienia planu w sposób wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjęte zaś rozwiązania właściwie umotywować. Stopień związania planu ustaleniami studium zależeć będzie w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Plan stanowi bowiem konkretyzację zapisów zawartych w studium, nie zaś ich dowolną interpretację. Jeżeli więc organ planistyczny dostrzeże konieczność zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, organ ten powinien dokonać stosownej zmiany studium z zachowaniem trybu uchwalania tego aktu (patrz wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 231/13 z dnia 9 maja 2013 r. i wyrok NSA II OSK 2485/12 z dnia 12 grudnia 2013 r. – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dlatego tez ustalenie w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy na terenie oznaczonym w planie 2R, stanowiącym użytek rolny w sytuacji, gdy studium nie wyznaczyło terenów rolniczych jako terenów wyłączonych z zabudowy, przy jednoczesnym braku właściwego uzasadnienia przyjętego rozwiązania, narusza art. 20 ust. 1 upzp. W świetle przytoczonego powyżej art. 28 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje nieważnością planu (patrz ww. wyrok NSA II OSK 2485/12 z dnia 12 grudnia 2013 r.). Bezsprzecznie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost przewiduje możliwość wprowadzenie na określonym terenie zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp). Dlatego też zakazy czy ograniczenia, które mogą pojawić się w związku z uchwaleniem planu, nie stanowią naruszeń prawa i same w sobie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Niemniej jednak wprowadzony planem miejscowym zakaz zabudowy musi po pierwsze posiadać swoje oparcie w materiałach zgromadzonych w toku procedury planistycznej, a więc nie być efektem dowolności działania Rady Gminy, lecz stanowić konsekwencję racjonalnej oceny zebranej w toku procedury planistycznej dokumentacji, po drugie- winien być należycie umotywowany i po trzecie-musi być przyjęty zgodnie z zasadami sporządzania planu, co oznacza m.in. jego oparcie na ustaleniach Studium. W przedmiotowej sprawie nie można co najmniej stwierdzić, że te warunki zostały spełnione (być może rekultywacja wyrobisk poeksploatacyjnych czy przebieg pasów ochronnych i linii energetycznych uzasadnia wprowadzenia zakazu, niemniej nie zostało to należycie umotywowane i nie wynika z wprost z ustaleń Studium – co tym bardziej wymagało szczegółowego uzasadnienia). Poza tym rację ma organ, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia (skoro zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej są gruntami rolnymi, to tym samym tego rodzaju zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia). Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie. A zatem, aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej zabudowy nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, lecz koniecznym jest wprowadzenie zakazu zabudowy w planie miejscowym i wykazanie powodów wprowadzenia tak drastycznego ograniczenia prawa własności wynikających ze szczególnych warunkami zagospodarowania takiego terenu, co w zaskarżonej uchwale nie miało miejsca. Mając na względzie poczynione uwagi Sąd stwierdził konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego przepisu § 7 pkt 9 lit. b zaskarżonej uchwały i w związku z tym stwierdził jego nieważność. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały także podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez organ nadzoru przepisu § 6 pkt 10 lit. d w zakresie słów "na warunkach wydanych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny". Brak bowiem podstawy prawnej dla umieszczenia w planie miejscowym regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściwego miejscowo Zakładu Energetycznego. Przedmiot planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 i 3 upzp, który uszczegółowiony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 16 ust. 2 upzp. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z konkretyzującym tę regulację przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z przytoczonych powyżej przepisów w sposób oczywisty nie wynika norma prawna, która pozwalałaby radzie gminy na zamieszczenie w uchwale w sprawie planu miejscowego nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez inne podmioty. Wymóg określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie obejmuje kwestii tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega więc wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż wykracza poza przyznaną kompetencję określenia ustaleń i zawartości planu miejscowego. W przywołanych powyżej przepisach upzp i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania, mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nałożenie więc obowiązków w postaci konieczności uwzględnienia warunków i zasad ustalonych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Przepis tej uchwały powinny być przy tym sformułowane w sposób jasny, czytelny, jednoznaczny i normujący precyzyjnie kwestie objęte regulacją planu. Kwestionowany fragment zaskarżonej uchwały kryterium tych nie spełnia, jak że odwołuje się ona do bliżej nieokreślonych warunków ustalonych przez inne podmiot. Zapis ten posiada ponadto charakter warunkowy, co również jest niedopuszczalne, bowiem plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy i nie może uzależniać realizacji ustaleń planu od przyszłych uzgodnień czy warunków ustalonych przez inne organy lub instytucje. Uzależnienie realizacji ustaleń planu miejscowego od warunków określonych przez inne podmioty jest nieprawidłowo także z tego powodu, że wprowadza stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu oraz nie określa w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie planu (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 114/15 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Rację ma organ nadzoru, że kwestionowany zapis narusza również ustawowo przyznanie radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, gdyż de facto przekazuje on innym podmiotom kompetencję do decydowania o ostatecznym kształcie określonych postanowień planu. W takim stanie rzeczy należało zatem stwierdzić nieważność § 6 pkt 10 lit. d zaskarżonej uchwały w części dotyczącej użytego w tym przepisach zwrotu "na warunkach wydanych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny". Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdzić nieważność przepisów § 7 pkt 9 lit. b oraz § 6 pkt 10 lit. d w zakresie słów "na warunkach wydanych przez właściwy miejscowo Zakład Energetyczny" zaskarżonej uchwały, jako przepisów naruszających zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 upzp).