II SA/Bd 1449/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Gminy Inowrocław z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XIII/100/2012 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa. Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł skargę na uchwałę Nr XIII/100/2012 Rady Gminy Inowrocław z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie gminy Inowrocław. Zaskarżonym postanowieniom uchwały zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia poprzez zróżnicowanie stawki opłaty w zależności od tego, czy obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami ruchu drogowego położony jest w obszarze zabudowanym czy też poza nim oraz przyjęcie, że umożliwia ono zwolnienie z opłaty poprzez przyjęcie stawki zerowej. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Inowrocław ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Obowiązek podjęcia przedmiotowej uchwały nałożony został na organ przez art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że ustala on wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Art. 40 ust. 9 cyt. ustawy stanowi z kolei, że przy ustalaniu powyższych stawek uwzględnia się: 1. kategorię drogi, której pas drogowy został zajęty; 2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4. rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego wzniesionego na pasie drogowym. Tymczasem zaskarżony § 4 ust. 1 uchwały stanowi, że: "Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 ust. 3, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: 1. dla obiektu budowlanego położonego poza obszarem zabudowanym - 0,50 zł; 2. dla obiektu budowlanego położonego w obszarze zabudowanym - 0,50 zł". Rozróżnienie stawek w zależności od tego, czy obiekty są umieszczone na obszarze zabudowanym czy też poza nim, wykracza poza zamknięty katalog wskazany w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, stanowiąc istotne naruszenie prawa uzasadniające nieważność przepisu (podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z 8.01.2020 r., II SA/Ol 844/19). Ponadto zakwestionować należy zapis zawarty w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że: "Ustala się zerową stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej), propagującej bezpieczeństwo ruchu drogowego, o treści i formie określonej przez Wójta Gminy Inowrocław w porozumieniu z komendantem Policji oraz pod warunkiem, iż treści reklamowe inne niż dotyczące bezpieczeństwa ruchu zajmują nie więcej niż 10% powierzchni tablicy". Pozostaje on w sprzeczności z normą zawartą w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości faktycznego zwolnienia z opłat poprzez ustanowienie stawki zerowej. Zakwestionowany zapis ocenić wypada jako naruszenie prawa na tyle istotne, by uzasadnić wniosek o stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Inowrocław pozostawiła Sądowi odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca wyraźnie określił, jakie kryteria mogą być uwzględniane przy określaniu wysokości stawek opłat - a wśród tych kryteriów nie sposób odnaleźć podstawy do zróżnicowania stawek opłat ze względu na umieszczenie danego urządzenia w obszarze zabudowanym i poza terenem zabudowanym. W konsekwencji wprowadzenie takiego kryterium może stanowić naruszenie prawa, gdyż wykracza poza granice władztwa prawodawczego. Organ podkreślił jednak, że przyjęte stawki za zajęcie pasa drogowego dla obiektu położonego w obszarze zabudowanym i poza obszarem zabudowanym są takie same i wynoszą 0,50 zł. W związku z powyższym można uznać, że w praktyce nie zaistniała okoliczność opisana w treści skargi polegająca na rozróżnieniu stawek za zajęcie pasa drogowego. Prokurator zakwestionował również treść § 4 ust. 3 uchwały. W ocenie organu przyjęcie zerowej stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) propagującej bezpieczeństwo ruchu drogowego stanowiło element działań nakierowanych na realizację celów publicznych i prospołecznych, takich jak bezpieczeństwo na drodze. Z uwagi na ważny interes społeczny wszelkiego rodzaju akcji profilaktycznych, również polegających na montażu tablic przydrożnych propagujących bezpieczeństwo ruchu drogowego, uzasadnione było podjecie działań propagujących pozytywne wzorce na etapie tworzenia regulacji dotyczących zajęcia pasa drogowego na drogach gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu jedynie w części, ponieważ nie wszystkie jej zarzuty były zasadne. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 ppsa. Podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe lub czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Stosownie do art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 559), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że nie każde, a tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje. Sąd nie podzielił pierwszego z zarzutów skargi dotyczącego § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, kwestionującego zróżnicowanie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o pozaustawowe kryterium położenia miejsca dokonanego zajęcia - w obszarze zabudowanym lub poza nim. Stosownie do art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem składającego skargę Prokuratora, że wskazany w tym przepisie katalog ma charakter zamknięty. Nie ma w nim kryterium uprawniającym do kształtowania wysokości stawki opłaty w oparciu o położenie miejsca zajęcia. Jednakże, jak już wcześniej podniesiono, jedynie istotne naruszenie prawa może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności aktu lub jego części. Niewątpliwie Rada Gminy w ww. przepisach posłużyła się pozaustawowym kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego, jednakże, co jest szczególnie istotne, ustaliła stawki w obu tych obszarach na tym samym poziomie - po 0,50 zł. W ocenie Sądu oznacza to, że owo naruszenie nie jest na tyle istotne, by stwierdzić nieważność uchwały w tej części. Posłużenie się w ww. przepisach taką samą stawką dla obszaru zabudowanego i niezabudowanego nie różnicuje w istocie wysokości opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego. Opłata była taka sama bez względu na to, czy zajęcie miało miejsce w obszarze zabudowanym czy poza nim. Jak wynika z cyt. wcześniej art. 147 § 1 ppsa, sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwała lub akt prawa miejscowego zostały wydane z naruszeniem prawa, ale może to uczynić tylko w przypadku, gdy przepis szczególny wyklucza stwierdzenie ich nieważności. Za przykład takich przepisów może posłużyć unormowanie zawarte w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim, o tym, czy sąd stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ograniczy się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia prawa. Przy tym ocena wagi stwierdzonego naruszenia prawa (istotne - nieistotne) zostaje pozostawiona sądowi (vide J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 147). Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Zasadny był natomiast zarzut skargi dotyczący § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustanawia ogólną regułę, w myśl której za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Oznacza to, że lokalny prawodawca w zakresie powierzonej mu do uregulowania materii nie może - jak to uczyniono w niniejszym przypadku - wprowadzić mocą aktu prawa miejscowego swoistego zwolnienia polegającego na ustanowieniu zerowej stawki opłaty. Stoi to bowiem w oczywistej sprzeczności z powołanym wcześniej przepisem ustawy o drogach publicznych. Co więcej, żaden przepis cyt. ustawy, a w szczególności jej art. 40 ust. 9, regulujący kryteria, jakie ma obowiązek uwzględnić organ stanowiący gminy przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie przewiduje także możliwości wprowadzenia takiego zwolnienia. Powyższe niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 21.03.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.