II SA/Bd 1458/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011r. sprawy ze skargi P. SZ. na postanowienie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego, na podstawie art. 68 ust. 1, 3 5 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 593) oraz §§ 2 - 4 i 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno - bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 565), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego P. S: 1. ustalił skarżącemu, pełniącemu służbę w 2 Okręgowych Warsztatach Technicznych w J., prawo do dodatku za rozłąkę, 2. odmówił prawa do odsetek z tytułu uchybionego terminu ustawowego. Jednocześnie organ ustalił, że: 1. przyznany dodatek przysługuje od [...] stycznia 2010 r.; 2. kwotę dodatku za rozłąkę ustalonego w formie ryczałtu miesięcznego stanowić będzie 18-krotność stawki diety określonej w przepisach w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju, wydanych na podstawie art. 775 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy; 3. dodatek za rozłąkę wypłacany będzie do dziesiątego dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni na podstawie zatwierdzonego przez Dowódcę Ś. Okręgu Wojskowego wykazu żołnierzy, którzy w danym miesiącu kalendarzowym są uprawnieni do jego otrzymywania; 4. dodatek za rozłąkę nie będzie przysługiwał w przypadku ustania przesłanek, na mocy których żołnierz nabył do niego prawo. W uzasadnieniu organ ustalił, że skarżący objął wyznaczone mu stanowisko kierownika 2 Okręgowych Warsztatów Technicznych w J. [...] października 2009r. W dniu [...] stycznia 2010 r., w związku z ww. przeniesieniem służbowym, skarżący zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do dodatku za rozłąkę. Biorąc pod uwagę lukę prawną, jaka zaistniała po dacie 1 stycznia 2010 r., do czasu wejścia w życie ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r., wnioski składane pod tej dacie nie były rozpatrywane. Wobec tego organ nie pozostawał w zwłoce. W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący uzupełnił wniosek zgodnie z wymogami nowego rozporządzenia. Przedłożona dokumentacja zdaniem organu jest wystarczająca do ustalenia prawa do dodatku za rozłąkę od dnia [...] stycznia 2010 r. tj. od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz spełnił warunki wymagane do nabycia prawa do dodatku. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., zatytułowanym "odwołanie", zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego jak też proceduralnego przez: - pozostawienie bez rozpatrzenia żądania przyznania prawa do dodatku za rozłąkę od dnia zajmowania (objęcia) stanowiska służbowego w nowym miejscu służby, - przyjęcie, że po 1 stycznia 2010 r. zaistniała luka w prawie uniemożliwiająca rozpatrzenie w ustawowym terminie wniosku o ustalenie prawa do dodatku za rozłąkę, - przyjęcie, że roszczenie o odsetki jest nieuzasadnione; skarżący wniósł o zmianę decyzji "w kierunku przyznania" prawa do dodatku za rozłąkę od dnia objęcia stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby oraz dochodzonych odsetek ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu po 1 stycznia 2010 r. nie zaistniała "luka prawna". Możliwe było rozpatrzenie jego żądania w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487; z późno zm.), które zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669; z późno zm.) zachowało moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych. Żądanie zatem powinno być rozpatrzone w oparciu o dotychczasowe przepisy. Stosownie do nich skarżącemu należy się dodatek za rozłąkę za każdy miesiąc kalendarzowy zajmowania stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby - a więc w przypadku skarżącego, od dnia objęcia nowego stanowiska. Ponadto, nawet jeżeli pominąć powyższe, skarżącemu należą się odsetki od nieterminowo wypłaconych należności. Bezspornym jest bowiem, że spełnił wymagania do nabycia prawa do dodatku w styczniu 2010 r., a pomimo to nie wypłacono go w ustawowym terminie (pierwszy dzień miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz spełnił warunki wymagane do nabycia prawa do dodatku). Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ odwoławczy - Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych RP - wezwał odwołującego do określenia zakresu odwołania poprzez wskazanie, czy pismo z dnia 14 lipca 2010 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., czy też jako żądanie uzupełnienia tej decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Odpowiadając pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący podkreślił, że zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma za odwołanie jest niezadowolenie z decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie dotyczyło przyznania dodatku za rozłąkę oraz odmowy przyznania odsetek z tytułu uchybienia terminu - zatem nastąpiło rozstrzygnięcie całościowe, aczkolwiek nie pomyśli skarżącego. Brak tym samym podstaw, aby uzupełniać decyzję. Wobec tego skarżący podtrzymał swoje żądanie. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2010r. Zdaniem organu wniesione i podtrzymane przez skarżącego odwołanie dotyczy żądania nierozstrzygniętego w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji - w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa administracyjna tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W rozpatrywanej sprawie skarżący zakresem swojego żądania objął ustalenie uprawnień do dodatku za rozłąkę od dnia [...] października 2009r. Natomiast organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2010 r. ustalając prawo do dodatku za rozłąkę od [...] stycznia 2010 r. nie zawarł rozstrzygnięcia, że odmawia stronie ustalenia uprawnień do tego dodatku za okres od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. Ustalenie bowiem uprawnień do dodatku za rozłąkę od [...] stycznia 2010 r. nie oznacza automatycznej odmowy ustalenia uprawnień do tego dodatku za okres od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. Powyższe w opinii organu skutkuje koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, stosownie do art. 134 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego, P. S., zarzucając postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a., wniósł o jego uchylenie. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że decyzja organu I instancji była decyzją całościową (kompletną) tj. rozstrzygała o wszystkich kwestiach związanych ze zgłoszonymi przez niego żądaniami. To że decyzja była nie po myśli skarżącego ¬przyznano świadczenie od miesiąca wniesienia podania, a nie od [...] września 2009 r. (dnia objęcia stanowiska służbowego) i odmówiono odsetek za nieterminowe wypłacenie świadczenia - stanowiło podstawę odwołania. Stwierdzenie w decyzji organu I instancji, że przyznaje świadczenie z dniem [...] stycznia 2010 r. jako pierwszym dniu miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz spełnił warunki wymagane do nabycia prawa do dodatku - należy w opinii skarżącego rozumieć w ten sposób, że zdaniem organu wnioskujący nie spełnił warunków do otrzymania dodatku z dniem objęcia stanowiska. Odmowa przyznania odsetek została natomiast wyraźnie określona w osnowie decyzji, chociaż nie została uzasadniona. Skarżący wytknął także organowi, iż sprawa została załatwiona z uchybieniem terminu określonego wart. 35 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o Jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Należy co do zasady zgodzić się ze stanowiskiem organu (prezentowanym także w powoływanym przez organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt III AlP 10/88, upubl. w OSNC z 1990 r'I Nr 9 poz. 116 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 9520), że w razie wniesienia - jako odwołania - pisma dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji organu pierwszej instancji, należy takie pismo traktować jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.), a w przypadku jeżeli strona zobowiązana do sprecyzowania swoich żądań oświadcza, że to pismo jest odwołaniem - należy stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania (art. 134 k.p.a.). Jednakże w kontrolowanej sprawie uszło uwadze organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy dwóch kwestii: - prawa do dodatku za rozłąkę i - zasadności żądania odsetek z tytułu uchybionego terminu ustawowego. Organ odwoławczy, uznając odwołanie za niedopuszczalne, rozważał stosunek zakresu żądania skarżącego (zgłaszanego w toku postępowania przed organem I instancji), zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji i zakresu żądania skarżącego przedstawionego w odwołaniu - jedynie w kwestii prawa do dodatku za rozłąkę. Organ nie dostrzegł natomiast, że druga za wskazanych kwestii tj. zasadności żądania odsetek z tytułu uchybienia terminu ustawowego, była zarówno przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji jak i przedmiotem odwołania. W tym zakresie niezasadne jest twierdzenie, że odwołanie dotyczy żądań strony, co do których organ I instancji nie wypowiedział się w swojej decyzji. W konsekwencji – istnieje przedmiot zaskarżania, co wyklucza możliwość stwierdzenia w całości niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. , jak to uczynił organ. Już z tego powodu skargę należy uwzględnić, skoro organ bezzasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, pozbawiając tym samym skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.) odnośnie zawartego w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia dotyczącego odsetek od przyznanego świadczenia. Ponadto należy zauważyć, że nieodzowną częścią rozstrzygania o przysługiwanie świadczenia należnego za pewien okres jest wskazanie początkowego terminu (związanego ze spełnieniem określonych prawem przesłanek), od którego świadczenie to przysługuje. W takim przypadku twierdzenie strony (w ramach odwołania), że świadczenie powinno przysługiwać od innego terminu, niż wskazał organ nie może być uznawane za żądanie, aby organ wypowiedział się w jakieś dodatkowej kwestii, którą winien był rozstrzygnąć, a którą przeoczył, ale należy uznać to za kwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Rozumowanie takie byłoby niepoprawne wówczas, jeżeli jeszcze przed rozstrzygnięciem organu I instancji strona wyraźnie zaznaczyła odnośnie jakiego konkretnego okresu organ winien w swojej decyzji się wypowiedzieć. Zdaniem Sądu błędna jest ocena organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Z całości akt sprawy wynika, że wskazywanie przez skarżącego momentu objęcia nowego stanowiska służbowego nie ma charakteru wskazania początku okresu, co do którego skarżący żąda wypowiedzi organu, lecz jest to wskazanie istotnej okoliczności w sprawie, którą zdaniem skarżącego organ winien brać pod uwagę przy ustalaniu, w jakim momencie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia w postaci dodatku za rozłąkę. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący zarzuca "pozostawienie bez rozpatrzenia żądania przyznania prawa do dodatku za rozłąkę od dnia zajmowania (objęcia) stanowiska służbowego w nowym miejscu służby" - co przemawiałoby za prawidłowością stanowiska organu, skoro mowa o "pozostawieniu bez rozpoznania żądania" odnoszącego się do konkretnego okresu, tym niemniej w swoim piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący już wyraźnie wyjaśnił, że kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia odnośnie oznaczonej daty początkowej świadczenia, a nie brak odniesienia się do jakiegoś wyodrębnionego, samodzielnego żądania. Także z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie wynika, aby składał on dwa odrębne żądania: rozstrzygnięcia o prawie do dodatku za rozłąkę za okres od [...] października do [...] grudnia 2009 r. oraz rozstrzygnięcia o prawie do dodatku za rozłąkę za okres po [...] stycznia 2010 r. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późno zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ powinien rozstrzygnąć sprawę, biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sądu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.