II SA/Bd 1461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta P. (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. II SA/Bd 1461/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania ternu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, po rozpoznaniu odwołania B. N. i J. N. od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] 2021, nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało sposób wyznaczenia obszaru analizowanego dla przedmiotowej inwestycji. Jak wskazał organ odwoławczy, z załączonych "wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" ani z załącznika graficznego nie wynika, jaki przyjęto front działki objętej wnioskiem, ile on wynosi, a zatem na jakiej podstawie został ustalony obszar analizowany. Na załączniku graficznym został zaznaczony obszar analizowany. Ponadto taki przebieg granic nie został w żaden sposób omówiony oraz uzasadniony. Brak prawidłowego uzasadnienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego czyni sporządzoną na jej podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Błędne określenie granic terenu, w oparciu o który przeprowadzono następnie analizę urbanistyczną, skutkuje w rezultacie również wadliwością samej analizy. Poza niewłaściwym sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego w warunkach przedmiotowej sprawy Kolegium zwróciło uwagę, że Wójt Gminy [...] w części tekstowej analizy faktycznie nie dokonał analizy parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Część tekstowa analizy zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji o ustalenie warunków zabudowy z [...] 2021 r., nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy wskazano jedynie - bez podania jakichkolwiek danych - że "w sąsiedztwie terenu działki nr [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na terenie działek nr [...], zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i garażowa na terenie działki nr [...], zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, garażowa i inna niemieszkalna na terenie działki nr [...], zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i inna niemieszkalna na terenie działek [...], zabudowa gospodarcza na terenie działki nr [...], zabudowa inna niemieszkalna na terenie działek nr [...]". W dalszej części analizy podano: "maksymalna, minimalna oraz średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na terenie analizowanym, pozwala na wyznaczenie dla wnioskowanej inwestycji wielkości powierzchni zabudowy budynku jako nieprzekraczającą [...]m˛ oraz powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż [...] % powierzchni terenu objętego niniejszą decyzją; szerokość elewacji frontowej zabudowy na terenie analizowanym, pozwala na wyznaczenie elewacji frontowej dla projektorowego budynku w przedziale od [...]m do [...]m. "Na terenie analizowanym minimalna oraz maksymalna wysokość istniejącej zabudowy kubaturowej pozwala na wyznaczenie wysokości dla projektowanego budynku w przedziale od [...]m do [...]m". Odnośnie kąta nachylenia dachu podano: "określony przez wnioskodawcę kąt nachylenia dachu zawiera się w przedziale pochylenia dachów istniejącej zabudowy zlokalizowanej na terenie analizowanym, zgodnie z powyższym określa się kąt pochylenia dachu dla wnioskowanej inwestycji od [...]° do [...]°". W ocenie Kolegium, przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Takie podejście w istocie uniemożliwia dokonanie oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym zastanym w obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego ilość uchybień zawartych w analizie w sposób oczywisty dyskwalifikowało ją jako dowód w sprawie. Biorąc pod uwagę, że analiza stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji, Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych SKO stwierdziło, że prawidłowe sporządzenia analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy od powyższej decyzji B. N. i J. N. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., tj., wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia istniejącego stanu faktycznego; 2. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 104 § 2 k.p.a. tj. nieuzupełnienie istniejącego materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz odstąpienie od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a w konsekwencji nierozpoznania sprawy co do jej istoty; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez całkowite pominięcie i pozostawienie bez rozpoznania pozostałych zarzutów wskazanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2021r. W uzasadnieniu sprzeciwu zwraca się uwagę, że kwestionowana analiza została sporządzona całkowicie w oderwaniu od fizycznie istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy i prawdopodobnie wykorzystana we wszystkich decyzjach o warunkach zabudowy wydawanych w Gminie [...]. W ocenie strony wnoszącej sprzeciw, organ II instancji dostrzegając wadliwość analizy powinien był samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Strona zarzuciła ponadto organowi II instancji, że nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, a także przekroczenia średniego wskaźnika planowanej powierzchni zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 329; w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm.) – dalej jako k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wskazał na istnieje przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 cyt. rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 cyt. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie Sądu, Kolegium trafnie wskazało, że ani z "wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji", ani z załącznika graficznego nie wynika, gdzie znajduje się front działki i jaką ma długość. W związku z powyższym uzasadnione wątpliwości budzi prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji. Organ I instancji w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Jak słusznie wskazało Kolegium brak prawidłowego uzasadnienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego czyni sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Błędne określenie granic terenu, w oparciu o który przeprowadzono następnie analizę urbanistyczną skutkuje w rezultacie wadliwością samej analizy. Zasadnie zwróciło uwagę również Kolegium, że część tekstowa analizy, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, tj. parametrów określonych w § 5-8 rozporządzenia, czyli wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) i geometrii dachu (§ 8), a zatem podstawowych informacji niezbędnych dla prawidłowego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższe oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez tenże organ. Odnosząc się do zarzutów strony wnoszącej sprzeciw wyjaśnić należy, że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy, do czego byłby de facto zmuszony, nie uchylając zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co zostało wyjaśnione w jej uzasadnieniu. Z uwagi na to, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie budził uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego, co wpływało na wadliwość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w tym w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, jak i średniego wskaźnika zabudowy, odnoszenie się na tym etapie przez SKO do zarzutów odwołania dotyczących tej kwestii należało uznać za zbędne. Tym samym zarzuty strony wnoszącej sprzeciw należy uznać za nietrafne. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.