II SA/Bd 1472/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Decyzją Burmistrza Gminy i Miasta J. z dnia [...] września 2017r. nr [...] ZL, po rozpatrzeniu wniosku W. M., odmówiono przyznania jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów naprawy szkody w budynku mieszkalnym powstałych wskutek silnego wiatru i opadów atmosferycznych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podaniem z [...].08.2017r. strona wniosła o przyznanie pomocy wskazując iż na skutek wichury nastąpiły pęknięcia na szczytach domu, zerwanie pojedynczych dachówek, co spowodowało zalanie pomieszczeń mieszkalnych przez silny deszcz. Po przeprowadzeniu przez pracownika socjalnego wywiadu i oględzin, przekazano informacje do Urzędu Miejskiego w J. celem dokonania oględzin przez rzeczoznawcę. Po sprawdzeniu stanu faktycznego, Burmistrz Gminy i Miasta J. przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej pismo uznające szkody za niezwiązane z działaniem czynników atmosferycznych wraz z dokumentacją zdjęciową. Organ stwierdził, że ogólny zły stan budynku i uszkodzenia, które w nim występują nie mogły zostać spowodowane jednorazowym działaniem czynników atmosferycznych. Powołując się na opinię Urzędu Miejskiego w J. odmówiono przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na naprawę szkód, ponieważ nie powstały w wyniku zdarzenia losowego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. zakwestionowała stanowisko organu oraz tryb wydania decyzji, w szczególności brak dokonania oględzin szkód w jej budynku przez rzeczoznawcę budowlanego. W piśmie uzupełniającym strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem, iż szkody powstałe w budynku nie zostały spowodowane jednorazowym działaniem czynników atmosferycznych. Decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 3, art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 36 pkt 1c, art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r. poz. 1769), § 1 i § 2 zał. Nr 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r. w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz.U. z 2017r. poz. 1547) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z [...] sierpnia 2017r. strona zgłosiła szkody spowodowane silnym wiatrem i opadami deszczu w dniach 11-12 sierpnia 2017r. Na tę okoliczność pracownik socjalny dokonał oględzin i spisał protokół, zgodnie z którym strona zgłosiła straty w postaci pęknięć ścian szczytowych, braku pojedynczych dachówek, co jej zdaniem spowodowało zalanie dwóch pomieszczeń: kuchni i pokoju, na ścianach widoczne były zacieki. W dniu [...] września 2017r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymuje się z renty. Po zgłoszeniu sprawy przez pracownika socjalnego do Urzędu Gminy Burmistrz udał się [...] sierpnia 2017r. i stwierdził, że pęknięcie ściany szczytowej jest pęknięciem starym. Budynek jest zasłonięty dużym orzechem, który nie jest uszkodzony. Fakt, że drzewo skutecznie osłoniło budynek potwierdza to, że leżące luźno dachówki i cegły przyciskające leżącą ondulinę – nie pospadały na skutek wiatru. Ogólny zły stan budynku potwierdza, że stan dachu od strony wschodniej i północnej (zawietrznej) jest gorszy, niż dachu narażonego na wiatr. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy stanowił dla organu pierwszej instancji podstawę ustalenia, że ogólny zły stan budynku i uszkodzenia, które w nim występują nie mogły zostać spowodowane jednorazowym działaniem czynników atmosferycznych, nie powstały w wyniku zdarzenia losowego. Stanowiło to podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego na wskazany cel. Kolegium wyjaśniło dalej, że do akt sprawy dołączono protokół kontroli obiektu budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2017r. przeprowadzonej w miejscowości D. [...] gm. J., którego właścicielem jest W. M. – przez przedstawicieli nadzoru budowlanego w obecności Burmistrza J. oraz strony. Podczas kontroli strona oświadczyła, że nie przeprowadzała bieżących remontów na zewnątrz budynku, a widoczne uszkodzenia spowodowane są nawałnica w dniach 11-12 sierpnia 2017r. Stwierdzono, że budynek mieszkalny jest jednorodzinny, posiada parter, poddasze, jest podpiwniczony wykonany w technologii tradycyjnej murowanej, strop drewniany, dach drewniany kryty dachówką. Posiada instalacje, komin jest w złym stanie technicznym, co jest widoczne przez rozluźnione cegły, drewniana konstrukcja dachu uległa znacznemu spróchnieniu, pokrycie dachowe zdekompletowane, ściany szczytowe budynku zarysowane (pęknięcia). Stwierdzono, że powyższe uszkodzenia są wynikiem braku bieżących robót konserwatorskich i remontowych. We wnioskach z kontroli wskazano, że należy zabezpieczyć budynek przed dalszymi uszkodzeniami, wydaną decyzję o stanie technicznym budynku przedłożyć do PINB. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację techniczną a skarżąca odmówiła podpisania protokołu z kontroli. Kolegium wyjaśniło, że Gmina J. nie została ujęta w wykazie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r. określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r., wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2016r. poz. 1067). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni przepisów prawa i prawidłowo zastosował art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie nie może oznaczać swobody organu, na którym ciąży obowiązek starannego wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia. Z materiału dowodowego wynika, że dokonano oceny uszkodzeń budynku mieszkalnego, a po wniesieniu odwołania, [...] września 2017r. dokonano kontroli budynku przez uprawnionych inspektorów. Ustalenia inspektorów nadzoru budowlanego prowadzą do wniosku, że ogólny zły stan budynku i widoczne uszkodzenia, które w nim występują nie mogły zostać spowodowane jednorazowym działaniem czynników atmosferycznych. Kolegium stwierdziło, że zasadnie odmówiono przyznania zasiłku celowego na naprawę szkód, ponieważ nie powstały one w wyniku zdarzenia losowego. W. M. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając analogicznie jak w odwołaniu, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem, iż szkody powstałe w budynku skarżącej nie zostały spowodowane jednorazowym działaniem czynników atmosferycznych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustaleń organów obydwu instancji, które nie zostały oparte na opinii rzeczoznawcy budowlanego lecz oględzinach pracownika MGOPS w J. oraz Burmistrza. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że decyzja w zakresie złego stanu technicznego jej budynku została oparta o opinię rzeczoznawcy budowlanego, bowiem takiej opinii nie ma w aktach sprawy. Nieprawidłowo zatem nastąpiło ustalenie okoliczności, że szkody w budynku skarżącej nie zostały spowodowane działaniem czynników atmosferycznych tj. nawałnicy, która przeszła przez Gminę J. 11 sierpnia 2017r. Na okoliczności te skarżąca zwróciła uwagę w piśmie uzupełniającym odwołanie, jednak organ odwoławczy uznał, z opinia rzeczoznawcy budowlanego ewentualnie wyspecjalizowanego pracownika PINB w przedmiocie etiologii uszkodzeń budynku nie jest konieczna w rozpatrywanym przypadku. Organ odwoławczy poprzestał na powołaniu okoliczności kontroli budynku skarżącej przez pracowników PINB w dniu [...] sierpnia 2017r., która potwierdziła zły stan techniczny zaś sporządzony w jej trakcie protokół stał się podstawą wydania w stosunku do skarżącej decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany również osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, jak również klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to może być przyznane niezależnie od dochodu i może być bezzwrotne, a stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia trudnej sytuacji zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy. Dalej opisano wymogi postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. W tym zakresie skarżąca wskazała, że niezbędne dla ustalenia czy szkody powstały w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej jest opinia biegłego celem ustalenia przyczyn i rozmiaru powstałych uszkodzeń budynku. Organy nie dopełniły tego wymogu, bowiem nie zlecono rzeczoznawcy budowlanemu lub wyspecjalizowanemu pracownikowi PINB fachowej opinii w zakresie przyczyny i rozmiaru powstałych uszkodzeń budynku, zatem decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 dalej "p.p.s.a.") eliminuje z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny gdy stwierdzi, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów administracji rozstrzygające sprawę z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia za straty poniesione w wyniku silnego wiatru i obfitych opadów deszczu w dniu 11/12 sierpnia 2017r. zostały wydane z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2017r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza J. z dnia [...] września 2017r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego, na pokrycie "kosztów naprawy szkody w budynku mieszkalnym, która w świetle uzyskanych od strony informacji powstała na skutek silnego wiatru i opadów atmosferycznych. Niesporne w sprawie pozostaje, że Gmina J. nie została uznana za gminę poszkodowaną w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r., w której stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych na podstawie stosownego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2016r. poz. 1067). Co jednak wymaga podkreślenia już na wstępie nie zostało przez organy obydwu instancji ani zanegowane, ani potwierdzone żadnymi dowodami, ani nawet przyznane, twierdzenie skarżącej, że w dniach 11/12 sierpnia 2017r. na terenie tej gminy, a dokładnie miejscowości, w której zamieszkuje skarżąca tj. D. [...], miały miejsce szczególnie silne, nadzwyczajne zjawiska atmosferyczne czyli silny wiatr i ulewny deszcz, które mogłyby ewentualnie spowodować nagłe i ponadprzeciętne straty w jej budynku mieszkalnym. To do organu administracji publicznej, w świetle przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, należało zweryfikowanie i ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej okoliczności faktycznych, czyli tego czy zaistniała w sprawie przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej spowodowanego jeżeli nawet nie zjawiskiem noszącym znamiona klęski żywiołowej, to chociażby zdarzenia losowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1769, dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust.1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). W myśl art. 7 u.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom z powodu m.in. zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (pkt 14), klęski żywiołowej lub ekologicznej (pkt 15). W myśl art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Środki na realizację i obsługę tego szczególnego zadania zapewnia budżet państwa (ust. 2). Z kolei w myśl art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy, do obowiązkowych zadań gminy należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. W myśl przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z art. 40 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2 art. 40, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.3). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasiłek celowy, który może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, jest nadal zasiłkiem służącym wyłącznie zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, przyznanym dla realizacji celów pomocy społecznej. Nie jest to świadczenie mające charakter odszkodowawczy, za poniesione w wyniku tych zdarzeń szkody. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s., przyznawany być może jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie są w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Świadczenie to nie służy zatem rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych spowodowanych wystąpieniem określonych sytuacji nadzwyczajnych. W sytuacji zatem gdy dana osoba ubiega się o świadczenie na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego, który jak twierdzi uległ uszkodzeniu lub zniszczeniu w wyniku tego typu zdarzeń, istotne jest szczegółowe ustalenie jej sytuacji majątkowej, rodzinnej, rzeczywistej wielkości uszkodzenia obiektów w wyniku działania wyłącznie żywiołu, a nie naturalnego zużycia lub wcześniejszych uszkodzeń. Odniesienie możliwości majątkowych do wielkości strat może również być istotne, w aspekcie zasad udzielania pomocy społecznej, w ramach uznania administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz treść decyzji organów administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji i twierdzeń strony, Sąd zważył, że decyzje te zostały wydane przedwcześnie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80, art. 107 § 3, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego nadto z naruszeniem art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 160r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 z późn.zm., dalej "k.p.a."). Wbrew wymogom art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, bowiem przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei zgodnie z przepisem art. 79 § 1 k.p.a. (dodanym z dniem 1.06.2017r. mającym zastosowanie w sprawie) w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tym samym organ pierwszej instancji pozbawił stronę możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 art. 79a. Terminu takiego stronie nie wyznaczono (§ 2). Zgodzić się należy także z zarzutami odwołania oraz skargi kwestionującymi podjęte przez organ pomocy społecznej działania celem ustalenia zakresu objętych wnioskiem z [...] sierpnia 2017r. strat, które strona rzeczywiście poniosła, jak wywodzi - w wyniku działania silnego wiatru i obfitego deszczu 11/12 sierpnia w budynku mieszkalnym. Nie zostało w sprawie ustalone, nawet uwzględniając uprzedni już zły stan techniczny budynku mieszkalnego, że na skutek opisywanych zjawisk atmosferycznych o znacznym nasileniu nie nastąpiły jednak straty w budynku mieszkalnym – uszkodzenia, które ingerują w możliwość zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych strony związanych z prawem życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarówno wywiad środowiskowy jak i pozostały materiał dowodowy nie odnosi się wprost do podstawowych niezbędnych okoliczności sprawy w tak rozumianym aspekcie zadań pomocy społecznej. Protokół wywiadu środowiskowego jest bardzo ogólnikowy, wynika z niego jednak, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, rencistką, choruje przewlekle. Nie zostało w postępowaniu wskazane, czy skarżąca zamieszkuje – ma centrum życiowe we wskazanym domu w D.. Jeżeli jednak tak jest, to stwierdzone w wywiadzie uszkodzenia chociażby w postaci zalanych na skutek obfitych opadów pomieszczeń kuchni i pokoju (widoczne zacieki) winny zostać uwzględnione w ustaleniach organu, nawet niezależnie od okoliczności czy sporne pęknięcia ścian szczytowych i pojedyncze braki dachówek także zostały spowodowane tymi zjawiskami atmosferycznymi czy też nie. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż w spornym okresie na terenie województwa i wielu sąsiednich gmin miały miejsce nadzwyczajne zjawiska atmosferyczne noszące znamiona klęski żywiołowej powodujące znaczne straty w wielu gospodarstwach domowych i dobytku. Nie można zatem, nie ustalając tej okoliczności jednoznacznie wykluczyć, iż na terenie miejscowości D. w gminie J. także to nadzwyczajne zdarzenie wywołało straty w budynku zamieszkania skarżącej. Okoliczność tę z pewnością organ może i powinien ustalić za pomocą stosownych środków dowodowych , np. zwrócić się o informacje do właściwych służb meteorologicznych, przesłuchać świadków i.t.p. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zważyć należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co stanowi dopełnienie zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W tym zakresie jednak winien rozstrzygnąć oraz wyjaśnić to w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów jednoznacznie nakazuje zatem organowi administracji analizę całokształtu materiału dowodowego. Niedopuszczalne jest ograniczenie się przez organ administracji jedynie do dowodów potwierdzających przyjętą przez ten organ tezę. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania, przedwcześnie i dowolnie odmawiając stronie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w związku z wnioskowanymi stratami poniesionymi na skutek silnego zjawiska atmosferycznego – silnego wiatru i deszczu. W pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika iżby pracownik pomocy społecznej lub Burmistrz J. byli osobami posiadającymi uprawnienia w zakresie budowlanym niezbędna dla dokonania rzetelnej oceny co do możliwości spowodowania zgłoszonych uszkodzeń na skutek intensywnego wiatru i ulewy lub też nie. Oznacza to, że stanowisko Burmistrza J. zawarte w jego piśmie z [...] sierpnia 2017r. do MGOPS , nie może być w tym zakresie jedyna podstawą dla ustalenia stanu faktycznego. Nadto dołączona do pisma dokumentacja fotograficzna nie uwzględnia ewentualnego zgłoszonego zalania pomieszczeń w budynku mieszkalnym. Brak udokumentowania wnętrza budynku mieszkalnego i ewentualnych zniszczeń na skutek nawałnicy jest zasadniczym brakiem dowodowym w tej sprawie. Nie było przedmiotem niniejszego postępowanie ustalenie stanu technicznego budynku lecz to czy na skutek wskazywanej nawałnicy strona poniosła takie szkody, których nie jest w stanie przezwyciężyć własnym staraniem, i w których to naprawie organ pomocy społecznej winien ewentualnie udzielić stronie wsparcia w postaci zasiłku celowego. W oparciu o zaniechanie ustalenia podstawowych okoliczności sprawy decyzja organu pierwszej instancji nosi cechy dowolności i została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, w związku z treści odwołania, winna ona zostać bezwzględnie uchylona przez organ odwoławczy, który winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie merytorycznie, w miarę potrzeby także uzupełniając materiał dowodowy, lub skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż dopiero po wydaniu decyzji z [...] września 2017r. Burmistrz J. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w I. (pismo z [...]) o ocenę stanu technicznego budynku ale budynku pod adresem D. 13 w związku z wnioskiem o oszacowanie skutków nawałnicy, która miała miejsce w dniach 11-12 sierpnia 2017r. w województwie [...]. W katach zalega kopia (niepotwierdzona za zgodność z oryginałem) protokołu nr [...] kontroli obiektu budowlanego z dnia [...] września 2017r. dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości D. [...] gmina J., przeprowadzonej przez inspektorów PINB w obecności właścicielki (skarżącej) i Burmistrza. Z treści tego dokumentu nie wynika jednak, aby przedmiot ustaleń i oceny stanowiły uszkodzenia spowodowane lub nie działaniem nawałnicy z sierpnia 2017r., lecz ocena stanu technicznego obiektu budowlanego. Pomijając nieczytelność zapisów protokołu wyłącznie stanowisko strony odnosi się do spornej w tej sprawie okoliczności. Wnioski inspektorów nadzoru budowlanego nie odnoszą się w jakimkolwiek zakresie do tego czy poszczególne i jakie uszkodzenia zostały lub też nie wywołane przedmiotową nawałnicą. Ponadto dokumentacja fotograficzna obejmuje tylko stronę zewnętrzną budynku, brak odniesienia do tego np. czy pęknięcia mogły lub nie powstać lub np. pogłębić się w wyniku nawałnicy, czy dachówki mogły zostać zerwane na skutek nawałnicy, czy i jakie zalania pomieszczeń miały miejsce. W ocenie Sądu, ten dokument zatem nie może stanowić podstawy do dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego koniecznych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W takim stanie sprawy, wbrew wymogom przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, a nadto z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15) i art. 138 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opierając się na znikomym, niepełnym materiale dowodowym – utrzymało w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji tego organu, także nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 i i art. 79a k.p.a.), mimo uzupełnienia materiału dowodowego o powyższy protokół w PINB, ograniczył się w zasadzie do powielenia jej argumentacji organu pierwszej instancji, którą uznał za prawidłową. Decyzje organów obydwu instancji nie odpowiadają nadto wymogom uzasadnienia decyzji administracyjnej określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności organy nie wyjaśniły na podstawie jakich dowodów uznały, że w budynku mieszkalnym skarżącej nie nastąpiły żadne straty spowodowane nawałnicą w sierpniu 2017r., które uzasadniłyby, uwzględniając jej sytuację osobistą, majątkową, możliwości finansowe - przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Powyższe skutkować musi uchyleniem decyzji organów administracji obydwu instancji wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Jedynie na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego możliwe jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla właściwego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy w sprawie i przeprowadzi postępowanie dowodowe celem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, której istota polega na ustaleniu czy skarżąca spełnia warunki do przyznania jej zasiłku celowego na pokrycie strat wywołanych w wyniku zdarzenia mającego znamiona klęski żywiołowej lub zdarzenia losowego w sierpniu 2017r. Wskazać należy, iż w sytuacji gdy istnieje spór co do podstawowych okoliczności sprawy, strona postępowania administracyjnego uprawniona jest, a nawet leży to w jej interesie gdy chce zakwestionować twierdzenia organu, może również składać wnioski dowodowe lub przedkładać własne dokumenty, na poparcie swych twierdzeń. W niniejszej sprawie z treści odwołania należy wnioskować, iż strona domaga się powołania biegłego lub rzeczoznawcy budowlanego celem oceny charakteru zgłoszonych przez nią szkód i ich związku z nawałnica 11/12 sierpnia 2017r. Ta okoliczność nie jest nadal w sprawie wyjaśniona sposób odpowiadający wymogom prawa. Organ winien zatem w tym zakresie podjąć wszelkie czynności celem ustalenia i oceny charakteru i przyczyn zgłoszonych uszkodzeń budynku mieszkalnego, w aspekcie powyższych wskazań. O ile na obecnym etapie mogą istnieć obiektywne trudności w odtworzeniu np. stanu wnętrza budynku z sierpnia 2017r. - w szczególności zakresu zalania ścian pomieszczeń mieszkalnych, organ winien ustalić czy była wykonana wówczas dokumentacja fotograficzna uszkodzeń, ewentualnie przesłuchać w tym zakresie stronę i świadków, w tym pracownika socjalnego który dokonywał oględzin budynku i innych osób, mogących mieć wiedzę w tej sprawie. Ostatecznie jednak, po zgromadzenia całego materiału dowodowego ocena związku przyczynowego między ewentualną nawałnicą i zgłoszonymi uszkodzeniami, wymagała będzie wypowiedzi osoby posiadającej wiedzę szczególną w zakresie spraw budowlanych, konstrukcji budynków i.t.p. Nie przesadzając o przyszłym rozstrzygnięciu sprawy należy ponownie wskazać, że zasiłek celowy, jako świadczenie przyznawane ze środków pomocy społecznej, nie może być traktowany jako rekompensata, odszkodowanie, czy zadośćuczynienie ze strony państwa za szkody powstałe w wyniku działania siły wyższej czy klęski żywiołowej. Funkcją tego zasiłku jest bowiem wsparcie obywateli w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 65/12 oraz z 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 77/12). Nawet w odniesieniu do szkód wywołanych zdarzeniami uznanymi za klęski żywiołowe uznaje się, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie musi pokrywać w całości szkody majątkowej spowodowanej klęską żywiołową (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 913/12). W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. W takim przypadku z pomocą przychodzi im pomoc społeczna, której świadczenie pokrywa - z reguły niestety tylko w części - poniesioną stratę. Zatem świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenie ma to, czy strona poniosła straty w wyniku wskazanego zdarzenia i czy miało ono na tym terenie charakter zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej, których nie jest w stanie ponieść we własnym zakresie. Istotne jest także to czy organ uznał podstawy do przyznania zasiłku celowego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i w jakiej wysokości oraz czy decyzja ta nie została podjęta w sposób dowolny, czyli z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, dotychczas zgromadzony niepełny i nierzetelnie materiał dowodowy nie uprawnił jednak do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, z powodów wskazanych w uzasadnieniach decyzji organów administracji w tej sprawie. Żaden z organów nie odniósł się jakkolwiek do sytuacji osobistej, majątkowej skarżącej, rodzaju uszkodzeń budynku mieszkalnego, czy uszkodzenia te były tego rodzaju, że utrudniały lub uniemożliwiały zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych wnioskodawcy. W tym zakresie także zalegający w aktach wywiad środowiskowy jest ogólnikowy, niedokładny. Zarzuty skargi okazały się tym samym zasadne. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.