II SA/Bd 148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na zarządzenie Burmistrza Kcyni z dnia 11 lutego 2011 r. nr 27/2011 zmienione zarządzeniem Burmistrza Kcyni z dnia 1 marca 2011 r. nr 44/2011 w przedmiocie ustalenia harmonogramu wyborów organów jednostek pomocniczych gminy Kcynia stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej samorządu Osiedla nr 2 w Kcyni i samorządu Osiedla nr 3 w Kcyni. Zarządzeniem Burmistrza Kcyni z dnia 11 lutego 2011 r. nr 27/2011 zamienionym zarządzeniem Burmistrza Kcyni z dnia 1 marca 2011 r., nr 44/2011, na podstawie § 13 Statutu Gminy Kcynia w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr V/24/2011 w sprawie zarządzenia wyborów organów jednostek pomocniczych gminy Kcynia, ustalony został harmonogram zebrań wyborczych, w trakcie których przeprowadzono wybory organów jednostek pomocniczych gminy Kcynia. Na zarządzenie to Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł skargę do tutejszego sądu w trybie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: u.os.g." Wojewoda zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie § 8 Statutu Osiedla nr 2 stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni nr VI/53/2007 r. z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia statutów samorządów osiedlowych Nr 1, Nr 2 i Nr 3 w Kcyni oraz § 8 Stutu Osiedla Nr 3 stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 30 kwietnia 2007 r. , nr VI/53/2007 w sprawie uchwalenia statutów samorządów osiedlowych Nr 1, Nr 2 i Nr 3 w Kcyni i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej wyborów do samorządu Osiedla nr 2 i samorządu Osiedla nr 3 w Kcyni. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 17 października 2011 r. wpłynęło do niego pismo I. N., mieszkańca Osiedla nr 3 w Kcyni z prośbą o zbadanie sprawy wyborów do samorządu Osiedla nr 3 i nr 3 w Kcyni, ponieważ jego zdaniem miała miejsce, tak jak przy wyborach do samorządu Osiedla nr 1, niewłaściwa organizacja - wybory nowych władz osiedla przeprowadzono niezgodnie z zapisami statutu, czyli przed upływem 4 - letniej kadencji poprzednich władz. Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewoda zwrócił się do Burmistrza Kcyni z prośbą o ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów. W piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. Burmistrz Kcyni poinformował, że wybory do samorządu osiedla nr 2 i nr 3 w Kcyni zostały przeprowadzone w tym samym trybie jak wybory do samorządu osiedla nr 1. W kwestii podniesionego zarzutu skrócenie okresu kadencji poprzedniego zarządu samorządu Osiedla nr 2 i nr 3 w Kcyni, Burmistrz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w pismach dotyczących wyborów do samorządu osiedla nr 1. Wojewoda pokreślił, że jest zdania, iż skrócenie kadencji organu jednostki pomocniczej gminy narusza w sposób istotny akt prawa miejscowego, jakim jest Statut Osiedla Nr 2 i Nr 3 w Kcyni. Ponadto, tak jak w przypadku wyborów do samorządu Osiedla nr 1, Rada Miejska w Kcyni nie wskazała Burmistrzowi terminu, w jakim przedmiotowe wybory miałby się odbyć. Wskazując więc i przeprowadzając wybory do samorządu Osiedla nr 2 w dniu 21 marca 2011 r., a do samorządu Osiedla nr 3 w dniu 23 marca 2011 r., Burmistrz Kcyni naruszył § 8 Statut jednego i drugiego osiedla. O ile bowiem § 13 Statutu Gminy Kcynia upoważnia Radę Miejską w Kcyni do zarządzenia wyborów organów jednostek pomocniczych, to zadaniem Burmistrza było uczynienie tego w zgodzie ze Statutem Osiedla nr 1 i nr 2, który w tym przypadku należy, zdaniem Wojewody, traktować jako przepis szczególny w stosunku do Statutu Gminy Kcynia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kcyni wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, a w przypadku jej uwzględnienia wniósł, na podstawie art. 94 ust. 1 u.os.g. o niestwierdzenie nieważności zarządzenia z uwagi na fakt, że od jego wydania minął rok. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz wskazał, że podstawą wszczęcia całej procedury prawnej była uchwała nr V/24/2011 Rady Miejskiej w Kcyni 27 stycznia 2011 r. w sprawie zarządzenia wyborów do jednostek pomocniczych gminy Kcynia. To na jej podstawie zostało wydane zaskarżone zarządzenie, a to że Rada nie wskazała w tej uchwale terminu jej realizacji wynika, zdaniem Burmistrza z § 13 Statutu Gminy Kcynia, który stanowi, że: "Rada zarządza wybory organów jednostek pomocniczych" i zgodnie z art. 30 ust. 1 u.os.g. "Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa." Burmistrz wskazał także, że § 14 Statutu Gminy Kcynia stanowi, że "Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie." Skoro więc to Rada zarządziła wybory do jednostek pomocniczych, a następnie swoją uchwałą uznała, po przeprowadzonej kontroli, działania Burmistrza jako zgodne z prawem i z jej uchwałami, to należy uznać, że argumenty Wojewody są chybione i trudno przypisać nieważność działaniu Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty i czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 -4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5 art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.o s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy może złożyć do sądu administracyjnego organ nadzoru (wojewoda), jeżeli przed upływem 30 dni od daty doręczenia jemu uchwały lub zarządzenia organu gminy nie skorzystał on ze środka nadzoru określonego w art. 91 u.o.s.g., to jest nie stwierdził nieważności tej uchwały lub zarządzenie we własnym zakresie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny włącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a). Według natomiast art. 94 u.os.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem oceny sądu jest zarządzenie Burmistrza Kcyni w sprawie ustalenia harmonogramu wyborów organów jednostek pomocniczych gminy Kcynia. Wskazać z związku z tym należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.os.g. organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej określany jest w jej statucie. Statut ten ustanawiany jest przez radę gminy uchwałą, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zaznaczyć także należy, że jednostką pomocniczą w gminie jest m.in. osiedle, a tworzy je rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 u.os.g.). O charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej w sposób jednoznaczny przesądza przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.o s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Nie ulega więc wątpliwości, że statut jednostki pomocniczej (w niniejszej sprawie osiedla) jest aktem prawa miejscowego i jako taki stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy; wiąże jej organy i może być podstawą działania tych organów. Zgodnie z § 8 statutu samorządu osiedla Nr 2 i Nr 3 w Kcyni, stanowiących załącznik nr 2 i 3 do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 30 kwietnia 2007 r., Nr VI/53/07, kadencja organów samorządu osiedla trwa 4 lata z tym, że samorząd osiedla działa do czasu wyboru nowego organu wykonawczego. Burmistrz wyznaczając zaskarżonym zarządzeniem termin wyborów organów jednostek pomocniczych gminy Kcynia na dzień 21 marca 2011 r. i 23 marca 2011 r., de facto skrócił 4 letnią kadencję tych organów o około 6 miesięcy, ponieważ kadencja ta, liczona od dnia wyborów, upływała dopiero w październiku 2011 r. (poprzednie wybory - październik 2007 r. - okoliczność bezsporna). Tym samym Burmistrz naruszył obowiązuje na obszarze Gminy Kcynia prawo. Podkreślić należy, że nałożenie przez Radę Miejską w Kcyni na Burmistrza obowiązku wykonania uchwały z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie zarządzenia wyborów organów jednostek pomocniczych w żadnym razie nie usprawiedliwiało skrócenie kadencji samorządu osiedla. Wykonując nałożony przez Radę Miejską w Kcyni obowiązek, Burmistrz powinien uwzględnić wiążące go ustalenia statutów samorządów osiedlowych Nr 2 i 3 w Kcyni co do długości kadencji tych jednostek. W tym miejscu warto wskazać, że statut jednostki pomocniczej powinien regulować takie kwestie, jak skrócenie kadencji, przeprowadzenie wyborów uzupełniających lub przedterminowych. Brak takich przepisów stanowi lukę prawną (tak M. Augustyniak "Jednostki pomocnicze gminy", Oficyna 2010 r. ; System Informacji Prawnej Lex). Mając na uwadze powyższe, uznając że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Kcyni w części dotyczącej wyborów do samorządu Osiedla nr 2 i 3 w Kcyni narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego, co wiąże się także z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 u.os.g. (z powodu upływu roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia), jak w sentencji wyroku.