II SA/Bd 1485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. II SA/Bd 1485/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] działający z upoważnienia Burmistrza B. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 3 pkt 10, pkt 11 i pkt 22, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959), odmówił T. J. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na I. J. W uzasadnieniu organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że I. J. legitymuje się orzeczeniem zaliczającym do pierwszej grupy inwalidów wydanym w dniu [...] kwietnia 1997 r., według którego inwalidztwo jest trwałe. Inwalidztwo w pierwszej grupie istnieje od złożenia wniosku wg I grupy. Z akt sprawy wynika również, że wnioskodawczyni ostatnio zatrudniona była w okresie od dnia [...] maja 1982 r. do dnia [...] czerwca 2000 r. Następnie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w okresie od [...] października 2005 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny i jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Na podstawie art. 3 pkt 22 cyt. ustawy, przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na fakt, że rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki, ponieważ w momencie zakończenia zatrudnienia matka skarżącej posiadała już orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że ustawa określa, aby pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie rezygnowałaby z zatrudnienia. W przypadku zaś wnioskodawczyni, związek taki nie występuje. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. J. W jego uzasadnieniu wskazała, że żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera ograniczeń, co do kolejności sprawowania opieki nad inwalidą, a odmowa przyznania świadczenia może wynikać jedynie z konkretnych przepisów prawa. Podkreśliła, że stwierdzenie, iż nie spełnia przesłanki uprawniającej do otrzymania zasiłku, stanowi insynuację a nie faktyczną ocenę sytuacji. Zarzuciła, że organ niezbyt transparentnie i chaotycznie przedstawił sytuację rodzinną, działając na niekorzyść osoby ubiegającej się o świadczenie. Mało rzetelnie, bowiem ustalono kolejność sprawowania opieki. W związku z tym wyjaśniła, że przy organizowaniu opieki nad matką w kwietniu 1997 r. do połowy 2000 r. brała również udział córka E. Następnie tą opiekę zaczęła sprawować skarżąca. W ocenie skarżącej, organ dokonał błędnej interpretacji przepisów, pomijając bezzasadnie okres sprawowania opieki przez drugą córkę I. J. Kwestionując ten fakt, organ zbyt mocno zaingerował w życie jej rodziny. Postawiona zaś teza o braku spełnienia przesłanki do otrzymania zasiłku z tytułu rezygnacji z zatrudnienia jest bezzasadna i stanowi nadużycie, podważając przy tym orzeczenia komisji lekarskich. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji jest art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Organ wyjaśnił, że aby uzyskać świadczenie muszą być spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem I. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Legitymuje się również orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] czerwca 2011 r., mocą którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2011 r. Po drugie, opiekun osoby niepełnosprawnej musi wykazać, że zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, przy czym względem tej osoby powinien obciążać wnioskodawcę obowiązek alimentacyjny. Organ wyjaśnił również, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w aktualnym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona, zrzekła się tego zatrudnienia w celu sprawowania opieki, a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, a takowy w niniejszej sprawie nie istnieje. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła T. J. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że członek najbliższej rodziny, wywiązując się ze swych obowiązków moralnych i prawnych wobec chorego krewnego winien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Odmowa zaś świadczenia, godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji), oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Wyłączenie skarżącej z kręgu osób uprawnionych do wsparcia państwa narusza konstytucyjną zasadę równości. Rzeczona decyzja pozbawiła stronę prawa podmiotowego i jedynego dochodu. W ocenie skarżącej, spełniła ona przesłanki do otrzymania świadczenia, bowiem zrezygnowała z zatrudnienia, spełnia kryterium dochodowe i opiekuje się chorą matką. Podała również, podobnie jak w odwołaniu, że początkowo opiekę nad matką sprawowała jej siostra E. od [...] kwietnia 1997 r. do [...] czerwca 2000 r. Następnie opiekę nad matką sprawowała skarżąca. Zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania do państwa prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej zwana p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 16a u.ś.r., dodanego przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) z dniem 1 stycznia 2013 r. Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą ustawę o świadczeniach rodzinnych. Potwierdza to lektura uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej, w którym wskazano, że "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. W świetle art. 16a u.ś.r. przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia następujących podstawowych przesłanek: 1)osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje; 2)na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 3)osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej – w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki; 4)osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 5)łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynoszącego obecnie 623 zł (z zastrzeżeniem art. 16a ust. 3 u.ś.r., który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania); przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. Według trafnych ustaleń organów administracji, które znalazły expressis verbis swój wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 3, w postaci rezygnacji przez wnioskodawczynię z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad jej matką. W odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną zawsze wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu, co najwyżej z taką właśnie sytuacją – niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okolicznością bezsporną ustaloną przez organ I instancji jest fakt, iż wymagająca opieki I. J. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1997 r. została zaliczona, do pierwszej grupy inwalidów na stałe, legitymuje się również orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] czerwca 2011 r., na mocy którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2011 r. Ponadto, jak wynika z załączonego do akt sprawy świadectwa pracy, T. J. ostatnio była zatrudniona od dnia [...] maja 1982 r. do dnia [...] czerwca 2000 r. i stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem. Do dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Z powyższych ustaleń wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wskazać również należy, że za zatrudnienie w myśl art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie można uznać statusu osoby bezrobotnej, gdyż tego ustawodawca nie uwzględnił w definicji pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartej we wskazanym przepisie. Nadto za spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1, w ocenie sądu, nie można uznać wyrejestrowania z rejestru osób bezrobotnych. Ponadto, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że skarżąca miała już wcześniej przyznane ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] marca 2011 r. na stałe. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, obecne świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy uregulowane w art. 16a u.ś.r. jest świadczeniem nowym, odrębnym od świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie w jakim świadczenie to było określone w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...] czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Z kolei art. 11 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. Jednocześnie ustawodawca zobowiązał właściwe organy, do poinformowania, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 11 ust. 4). Wskazać należy, że w ocenie Sądu, dla uzyskania prawa do nowego świadczenia, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy oraz rozpoznawania sprawy przez Sąd, nie ma wpływu uprzednie spełnianie przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1163/13). Należy w tym miejscu podkreślić, iż warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś niepodejmowanie zatrudnienia wynikające ze sprawowania opieki. Przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010, s. 117–119). W związku z powyższymi rozważaniami zasadnie organ stwierdził, że nie było potrzeby badania istnienia po stronie skarżącej pozostałych przesłanek, których spełnienie jest niezbędne celem otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.