II SA/Bd 15/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz S. decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], m.in. na podstawie art. 104, art. 107 § 1, art. 127 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 24a, art. 25, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 30, art. 32, ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) w zw. z art. 1 pkt 1 i 4, art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r. poz.559) – odmówił przyznania B. N. (dalej określana jako Skarżąca): świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem; składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] .07.2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matką. Do wniosku dołączono kserokopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji powstała od - nie da się ustalić. Matka Skarżącej jest rozwódką. Cztery lata temu zachorowała na chorobę, która cały czas postępuje, w związku z czym zamieszkała u córki. Potrzebuje ona całodobowej opieki córki, gdyż miewa coraz większe zaniki pamięci i coraz gorszy stan zdrowia. Skarżąca wykonuje przy matce wszelkie czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne (przygotowywanie posiłków, podawanie leków, dowożenie do lekarza na wizyty, pomoc w ubieraniu, kąpieli). Matka Skarżącej jest pampersowana. Potrzebuje całodobowej opieki, gdyż zostawiona sama stwarza zagrożenie dla siebie i innych w domu, jak i poza nim. W dniu [...] .09.2021 r. Skarżąca oświadczyła, że wykonuje przy matce wszystkie czynności opiekuńczo-sanitarno-higieniczne. Jednocześnie, na poświadczenie, że zapewnia stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnej matce, zaprzestając aktywności zawodowej, przedstawiła świadectwa pracy. Według przedstawionych dokumentów ostatni stosunek pracy ustał z dniem [...] .01.2010 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem konieczne i uzasadnione stało sie wydanie decyzji o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od ww. decyzji odwołanie wniosła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 uśr bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w tym zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 uśr oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że swoją decyzję organ I instancji uzasadnił treścią art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 5 ustawy uśr, które nie powinny mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. SKO wskazało, że wskazana przez pełnomocnika w treści odwołania przesłanka decydująca o odmowie przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, tj. art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 uśr nie jest w ogóle ujęta przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w decyzji z [...] września 2021 r., nr [...], w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił kwestię dotyczącą art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy i w obecnej sytuacji prawnej związanej w wydaniem omawianego wyroku Trybunału nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b uśr, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21.10.2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że z uzupełnionego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, iż ostatni okres zatrudnienia Skarżącej ustał z dniem [...].01.2010 r. W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub z niej zrezygnowała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] .06.2021 r. Kolegium zwróciło uwagę na to, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Przepis art. 17 ust. 1 uśr nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, osoba rezygnująca z niego musi być zdolna do zatrudnienia, na co wpływa także wiek takiej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, SKO wskazało, że w kontekście zasad doświadczenia życiowego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca pozostaje bowiem bierna zawodowo od 2010 r., a matka ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności dopiero od [...] .06.2021 r., zatem różnica między niepodejmowaniem pracy a uzyskaniem przez matkę znacznego stopnia niepełnosprawności wynosi 11 lat. Nawet osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, natomiast w rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie podnosiła, że ma lub miała możliwość podjęcia pracy, ale ofertę odrzuciła ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W oświadczeniu z [...] .09.2021 r. podała jedynie, że mama nie chciała się leczyć, dlatego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wystawione dopiero w 2021 r. Z oświadczenia matki Skarżącej z [...] .07.2021 r., jak i z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ I instancji w dniu [...] .07.2021 r., wynika, że matka Skarżącej choruje od 4 lat (czyli 2017 r.), bowiem wówczas zdiagnozowano u niej chorobę Alzheimera. Zatem, nawet gdyby uznać, że matka Skarżącej choruje od 2017 r., a Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia od 2010 r., to nawet wtedy różnica niepodejmowania przez nią pracy a rozpoczęciem choroby matki wynosi 7 lat. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, w niniejszym stanie faktycznym, Skarżącej, która od 7 lat od rozpoczęcia choroby matki, a 11 lat od uzyskania przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności nie była aktywna zawodowo, nie można uznać za osobę, która zrezygnowała z pracy lub osobę niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą (niepodejmowaniem przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stanem zdrowia matki Skarżącej a rezygnacją przez nią z aktywności zawodowej, który to związek uprawniałby do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej: 1. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Z uwagi na to, że uzasadnienie skargi w żaden sposób nie odnosiło się do treści zaskarżonej nią decyzji, zarządzeniem z [...] .04..2022 r. pełnomocnik Skarżącej została wezwana do wyjaśnienia powyższej okoliczności. W odpowiedzi, pismem z [...] .04.2022 r. pełnomocnik Skarżącej wskazała, że nie jest sporne, iż Skarżąca ostatni raz pozostawała w formalnym zatrudnieniu w 2010 r. Jednak - czego organy obu instancji nie kwestionują - u matki Skarżącej zdiagnozowano chorobę Alzheimera w 2017 r., a obecnie jej stan wymaga pełnego i całkowitego zaangażowania Skarżącej w opiekę. Już przed wskazaną datą objawy choroby dawały o sobie znać, co powodowało zwiększoną potrzebą opieki nad matką. Skarżąca, która była osobą aktywną zawodowo jeszcze w 2010 r., z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki, która z czasem przestała sobie radzić nawet z podstawowymi czynnościami samoobsługowymi, straciła de facto możliwość podjęcia ponownie pracy, była zmuszona do zaprzestania poszukiwania pracy i dalszego zatrudnienia. Tym samym Skarżąca nie może powołać w toku postępowania dowodów potwierdzających aktywne poszukiwanie przez nią zatrudnienia i odrzucenie ofert pracy, czego - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - oczekiwał organ odwoławczy. Skarżąca po 2017 r. nie poszukiwała pracy, mając świadomość, że jej podjęcie jest nie do pogodzenia z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, twierdząc, że nie wykazała ona związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a stanem zdrowia jej matki. Zdaniem Sądu, ocena taka była przedwczesna. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem, na podstawie którego została ona zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Podnieść należy, że na organach spoczywa obowiązek dokładnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. W okolicznościach niniejszej sprawy o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może przesądzać jedynie powierzchownie ustalony stan faktyczny. Ustalenia organu w tym zakresie sprowadziły się do wskazania daty zaprzestania przez Skarżącą ostatniego zatrudnienia oraz zestawienia tego z datą, kiedy jej matka zaczęła chorować i następnie uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności. Powyższe niewątpliwie świadczy o zbyt powierzchownym rozważeniu materiału dowodowego przez organy, które w szczególności nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia rzeczywistych powodów niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia. Skutkuje to istnieniem w tym przedmiocie uzasadnionych wątpliwości, które stanowią niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W zaistniałej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przywołanych powyżej przepisów, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Umknęła w szczególności organowi możliwość zastosowania art. 79a § 1 zd. 1 kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponadto zgodnie z art. 86 zd. 1 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Niewątpliwie dowód taki winien być przeprowadzony w niniejszej sprawie, uwzględniając okoliczność, że to Skarżąca posiada największą wiedzę w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, organ, ponownie rozpoznając sprawę, dokona nie budzących wątpliwości w sprawie ustaleń stanu faktycznego związanych istnieniem związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a stanem zdrowia jej matki. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając, czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koniec Sąd informuje, że zarządzeniem z [...] .04.2022 r. zwrócił się do Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. o rozważenie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pełnomocnika Skarżącej radcy prawnego M. J. w związku z tym, że uzasadnienie skargi w żaden sposób nie odnosiło się do treści zaskarżonej nią decyzji, czym naraziła Skarżącą na niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.