II SA/Bd 1500/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we Włocławku na uchwałę Rady Miasta Rypin z dnia 18 lutego 2016 r. nr XVI/139/16 w przedmiocie zasad trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendium sportowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Rypin działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 10 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 31 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r. poz. 715 ze zm.), podjęła uchwałę z dnia 18 lutego 2016 r. nr XVI/139/16 w sprawie zasad trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendium sportowego (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 1 marca 2016 r. poz. 719). Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Okręgowy we Włocławku zarzucając naruszenie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie oraz art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów z istotnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz naruszenie zasady równości wobec prawa i do równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący Prokurator zaskarżył: § 1 ust. 1; § 2 ust. 2; § 3; § 4 ust. 1 i 2; § 6 ust. 1, 2 i 3; § 7; § 8 ust. 4 i 5; § 9 powołanej uchwały i wniósł, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów. Skarżący podał, że zgodnie z § 2 ust. 2 i § 4 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, zaopiniowane wnioski o przyznanie, wstrzymanie, wznawianie wypłaty i cofanie stypendium sportowego przedstawiane są Burmistrzowi Miasta Rypin, który podejmuje ostateczną decyzję (nie przysługuje od niej odwołanie) w sprawie przyznania lub odmowy przyznania stypendium, jego wstrzymania, wznowienia wypłaty lub cofnięcia. Skarżący podkreślił, że w sytuacji, gdy Rada Miasta wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi, to ten podmiot winien działać w warunkach i kompetencjach przyznanych mu przez przepisy prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może działać jedynie w oparciu o upoważnienie ustawowe, nie może więc narzucać Burmistrzowi sposobu załatwienia wniosku w sposób odmienny od posiadanych przez niego kompetencji. Nie może w szczególności uchwałą przyznawać decyzji Burmistrza Miasta przymiotu decyzji ostatecznej ani pozbawiać wnioskodawcy prawa do jej zaskarżenia. Sprawa zainicjonowana wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium lub odmowie jego przyznania. Powoduje to, że § 4 ust. 1 zaskarżonego załącznika do uchwały narusza umocowanie ustawowe. Również § 9 załącznika do uchwały stanowiący, że Burmistrz Miasta zawiera indywidualne umowy stypendialne, w których określa się szczegółowe warunki korzystania ze stypendium sportowego, wykracza w sposób rażący poza umocowanie ustawowe. Sprawa w tym zakresie winna być załatwiona decyzją. Zapis § 8 ust. 4 załącznika do uchwały mówiący o tym, że o cofnięciu wypłaty stypendium sportowego Burmistrz Miasta powiadamia zawodnika, macierzysty klub sportowy lub stowarzyszenia kultury fizycznej, rażąco wykracza poza delegację ustawową, gdyż nie określa on w sposób jednoznaczny, że Burmistrz Miasta cofa wypłacanie stypendium w formie decyzji administracyjnej. Sprzeczny z prawem jest również § 7 załącznika do uchwały, który uprawnia Burmistrza Miasta Rypina do wstrzymania, z własnej inicjatywy, wypłaty stypendium sportowego oraz § 8 ust. 5, który określa jako jeden z powodów cofnięcia stypendium jego wcześniejsze wstrzymanie przez ponad 3 miesiące. Powyższe regulacje zaskarżonej uchwały nie znajdują podstawy prawnej w świetle art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, który zawiera upoważnienie dla organu jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego, które dotyczą wyłącznie ustalenia zasad i trybu "przyznawania i pozbawienia" stypendium sportowego, nie uprawnia zaś tego organu do regulowania w tej drodze zasad i trybu "wstrzymywania" wypłaty tych stypendiów, czy narzucania warunków korzystania ze stypendium. Zasadny jest także wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 w części ograniczającej przyznanie stypendium sportowego młodzieży do ukończenia 24 roku życia i zrzeszonej w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej oraz § 3 załącznika do uchwały, gdyż przepisy te rażąco naruszają prawo, w szczególności zasadę równości wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne określoną w art. 32 Konstytucji RP. Przywołane przepisy określają dodatkowe szczegółowe warunki, które musi spełnić wnioskodawca chcący otrzymać stypendium sportowe, a nie przewidziane w upoważnieniu ustawowym. Skarżący podkreślił, że upoważnienie ustawowe nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do regulowania możliwości przyznania stypendium sportowego w opisany sposób przewidując tylko, że jedynymi kryteriami mogącymi być branymi pod uwagę są "znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy". Tak więc brak jest podstawy prawnej do tego, aby gminne akty prawa miejscowego dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia stypendium sportowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że wolą Rady Miasta był taki właśnie kształt uchwały, m.in. w zakresie przyznawania stypendium młodzieży do określonej cezury wiekowej, czy też preferowanych dyscyplin sportowych i z uwagi na to nie może być to uznane za akt dyskryminacji. Ponadto, organ wskazał, że myli się skarżący sugerując, iż decyzja Burmistrza w przedmiocie przyznania stypendium nosi charakter decyzji administracyjnej, i w związku z tym winien zostać zachowany dwuinstancyjny tryb rozstrzygania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Rypin Nr XVI/139/16 z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie zasad trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendium sportowego (dalej jako "uchwała"). Jako podstawa prawna uchwały został wskazany art. 7 ust. 1 pkt 10 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz przepis art. 31 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r. poz. 715 ze zm.; dalej - "ustawa" lub "u.s."), którego treść zostanie przywołana w dalszej części uzasadnienia. Nie budziło wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Konstytucja RP w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa RP powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Jest zatem aktem wykonawczym w stosunku do prawa ustawowego, na podstawie którego została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii. Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd orzekający doszedł do przekonania, że przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym przewiduje ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Stosownie do zawartej w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy definicją, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Zgodnie z art. 31 ustawy: "1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. 2. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy". Przepis, o którym mowa, znajduje się w Rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej". Działalność w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 u.s.) i może ono przybierać różne formy, począwszy od podjęcia uchwały w przedmiocie warunków i trybu finansowania tego zadania, o czym mowa w art. 27 ust. 2 u.s., poprzez przekazanie dotacji celowej z budżetu jednostki na finansowanie działalności klubu sportowego, na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.s., czy też trenerów zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (art. 31 ust. 2 u.s.). Art. 31 ust. 1 u.s. przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia ustawą o sporcie nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.s., mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne (por. WSA w Szczecinie w wyroku z 15.12.2016 r., II SA/Sz 1228/16). Należy w pierwszej kolejności wskazać, że zasadny jest zarzut Prokuratora w zakresie przekroczenia upoważnienia ustawowego sformułowaniem zawartym w § 3 uchwały, w którym Rada określiła kryteria, które zawodnik musi spełnić łącznie, by mógł otrzymać stypendium. Przepis stanowi, że stypendia może otrzymywać młodzież do ukończenia 24 roku życia zrzeszona w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej oraz że stypendium sportowe może otrzymać zawodnik, który spełni łącznie 7 kryteriów ściśle określonych w punktach od 1 do 7 § 3 uchwały. Ograniczenia dotyczą zarówno rodzaju dyscypliny sportowej (§ 3 pkt 1), sposobu organizowania współzawodnictwa (§ 3 pkt 3), przynależności do klubu sportowego lub stowarzyszenia kultury fizycznej (§ 3 pkt 2), posiadania karty zgłoszenia licencji bądź innego dokumentu uprawniającego do udziału w zawodach (§ 3 pkt 5), wieku osób uprawnionych do stypendium i wykonywanych przez nich zajęć (§ 3 pkt 6), posiadanie statusu amatora (§ 3 pkt 4) czy zarejestrowanie we właściwym związku sportowym (§ 3 pkt 7). Z zasady równych praw obywateli wynika obowiązek równego ich traktowania przez władzę publiczną, co wskutek uregulowania o wyżej wymienionej treści § 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały nie ma miejsca. W tej mierze zarzut Prokuratora należało podzielić. Również stanowiąc § 1 ust. 1 uchwały Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe określając, że stypendia sportowe mają na celu wspieranie m.in. młodzieży do ukończenia 24 roku życia, zrzeszonej w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej. Powołanym przepisem również wprowadzono szereg nieuprawnionych ograniczeń. W odniesieniu do tych regulacji Prokurator sformułował zarzut rażącego naruszenia prawa wskazując, że kwestionowany zapis uchwały rażąco narusza prawo, w szczególności zasadę równości wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne określoną w art. 32 Konstytucji RP. Powołane przepisy określają dodatkowe, nie przewidziane w upoważnieniu ustawowym warunki, jakie winien spełnić sportowiec, by mógł uzyskać określone stypendium sportowe. Brak jest podstawy prawnej do tego, aby gminne akty prawa miejscowego dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia stypendium sportowego. Należy również zauważyć, że treść zapisu zawartego w § 3 uchwały wskazuje, że Rada dokonała nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy kryterium: znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej. Posłużyła się bowiem sformułowaniem zrównującym zasadniczo wszystkie dyscypliny sportowe, określając jedynie ogólnie, że chodzi o dyscyplinę sportu objętą - programem Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich, a także wchodzącą do - programu ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży. Przy czym, co ważne, regulując zasady ubiegania się o świadczenia w postaci stypendiów nie wskazała (chociażby w sposób pośredni) dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy, do czego zobowiązuje jednoznacznie upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy. Niemniej, w takiej sytuacji Rada powinna wskazać w uchwale inne kryteria, które mogą pozwolić na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport". Takie kryteria nie zostały jednak w zaskarżonej uchwale wskazane. Analizując zapisy zawarte w przedmiotowej uchwale nie można ustalić, jaki sport ma znaczenie dla gminy. W uchwale odwołano się do bardzo ogólnych pojęć zrównujących wszystkie dyscypliny sportowe - objęte programem olimpijskim i paraolimpijskim oraz ogólnopolskim współzawodnictwem. Jedynymi zaś przewidzianymi przez ustawodawcę kryteriami, którymi organ powinien się kierować określając warunki przyznania stypendium są znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (art. 31 ust. 3 u.s.). Ustalając zatem zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (art. 27 ust. 1 u.s.). Intencją ustawodawcy (art. 31 ust. 3 ustawy) było również powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała nie zawiera więc zapisów, z których wynikałoby jakie konkretne dyscypliny sportu uznano za mające znaczenie dla gminy. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy stypendia sportowe (nagrody i wyróżnienia), o których mowa w tym przepisie adresowane są do osób fizycznych (wszystkich), które osiągnęły wyniki sportowe (za osiągnięte wyniki sportowe). Ustawodawca nie uzależnia więc dopuszczalności przyznania stypendium sportowego oraz innych świadczeń, od statusu związanego z wiekiem lub edukacją (uczeń, student) czy statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy) czy sytuacji materialnej (brak lub posiadanie dochodów z tytułu zatrudnienia). Są to wymogi, których ustawa nie przewiduje, a które bezpodstawnie zawężają krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium. Takie unormowanie jest ponadto sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g. zasadą, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może ich bezpodstawnie różnicować. Ponadto, takie unormowania powodują nierówne traktowanie zawodników, albowiem uprzywilejowane pozostają osoby spełniające ww. warunki. W ocenie Sądu orzekającego, wskazane powyżej zapisy ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie wypełniają warunków wynikających ze spornych zapisów uchwały zostały przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Kwestionowane zapisy naruszają ponadto art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji, za niezgodne z prawem należy uznać również unormowania uchwały pozostające w związku z zakwestionowaną regulacją zawartą w § 1 ust. 1 i § 3 uchwały, a mianowicie w § 6 ust. 1, 2 i 3 uchwały. W tej mierze zasadny był zarzut skarżącego, wskazującego na przekroczenie upoważnienia ustawowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że norma kompetencyjna zawarta w art. 31 ustawy o sporcie nie zawiera upoważnienia dla organu stanowiącego do wstrzymywania stypendiów sportowych, a w konsekwencji również do ich wznawiania, cofania czy trybu ich zwrotu. Tym samym za sprzeczne z prawem należy uznać zawarte w § 2 ust. 2 uchwały zapisy dotyczące przyznawania, wstrzymania, cofania stypendium sportowego i jego wznawiania, a także pozostające z nimi w związku zapisy § 7 ust. 1 i § 8 uchwały. Podkreślenia wymaga, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie deleguje na rzecz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie uprawnienia w zakresie określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Przedmiotowa delegacja ustawowa nie daje natomiast uprawnienia do określenia trybu i warunków jego wstrzymania. Brak w delegacji także odniesienia do możliwości wznawiania stypendium, cofania jak i jego zwrotu. Możliwość wstrzymania przewidywał art. 35 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Skoro zatem ustawodawca zrezygnował z możliwości wstrzymywania wypłaty stypendium, to należy uznać, że był to zabieg zamierzony i celowy, zwłaszcza, że inne przepisy ustawy o sporcie dopuszczają możliwość wstrzymywania stypendiów przyznawanych przez inne organy (zob. art. 32 ust. 3, 5 i 7). Nie można w odniesieniu do unormowań dotyczących delegacji ustawowej stosować rozumowania a maiori ad minus (z większego na mniejsze). Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny prawa normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Kompetencji organu nie można też domniemywać. Organ może działać tylko w granicach udzielonej przez ustawodawcę kompetencji, zaś przekroczenie jej granic, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji unormowania zawarte w § 2 ust. 2, § 7 ust. 1 i § 8 uchwały wykraczają poza delegację ustawową. Jako rozszerzającą regulację ustawową ocenić należy wprowadzenie dodatkowych wymagań nieprzewidzianych w ustawie ujęte w § 10 uchwały, jak zobowiązanie wnioskodawców, stypendystów (podmiotów występujących o przyznanie stypendium sportowego) do informowania o wszelkich okolicznościach mogących mieć wpływ na przyznanie, pozbawienie stypendium, a w szczególności o zmianach dotyczących spełnienia kryteriów przyznawanych stypendiów. Delegacja ustawowa nie daje podstaw by nakładać na ww. podmioty obowiązki związane ze "stałym monitorowaniem" przebiegu kariery zawodnika oraz oceną czy nadal spełnia on przesłanki do otrzymania stypendium, a następnie informowania o tym właściwego organu. W konsekwencji, unormowanie zawarte w § 10 uchwały należy traktować jako wychodzące poza materię ustawową, gdyż nakłada na zawodnika zobowiązania, do nałożenia których brak jest ustawowego upoważnienia. Wskazać również należy, że § 4 ust. 1 i 2 uchwały mówi wprost, że decyzja Burmistrza Miasta Rypin w sprawie listy stypendystów jest ostateczna oraz nie podlega procedurze odwoławczej. Przedmiotowa regulacja jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, a znajdującą odzwierciedlenie w przepisie art. 15 k.p.a. Trzeba przy tym wskazać, że stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a., przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna stanowiąca władcze działanie organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, która stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Tym samym sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium lub odmowie jego przyznania. Również § 9 Załącznika do Uchwały stanowiący, że Burmistrz Miasta Rypin zawiera indywidualne umowy stypendialne, w których określa się szczegółowe warunki korzystania ze stypendium sportowego, wykracza w sposób rażący poza umocowanie ustawowe, gdyż jak wskazano wyżej, Burmistrz Miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego powinien sprawę administracyjną zainicjonowaną wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, a nie zawierając indywidualną umowę stypendialną która podlega przepisom prawa cywilnego. W tym samym trybie, tj. decyzji administracyjnej skierowanej do konkretnej osoby fizycznej, winna być załatwiona sprawa administracyjna dotycząca pozbawienia stypendium sportowego. Ponadto trzeba pamiętać, że przyznanie stypendium sportowego wiąże się nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy, który stanowi, że osoby pobierające stypendia sportowe, o których mowa w art. 5, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, są stypendystami sportowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a okres ich pobierania zalicza się do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze oraz art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Reasumując należy wskazać, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak i naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią istotne naruszenia prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że kontrolowana uchwała jest wadliwa i pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy) i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium i nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów), co rzutuje na całość jej uregulowań. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wskazane naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż bez zakwestionowanych zapisów, w szczególności tych odnoszących się do przesłanek przyznawania stypendiów uchwała byłaby w praktyce aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana.