II SA/Bd 151/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki ( spr ) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009r. sprawy ze skargi T. S. i Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 151/09 Uzasadnienie Na wniosek pani E. R. jako inwestora Starosta G. wydał decyzję z dnia [...](znak: [...]), którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw wraz ze stacją kontroli pojazdów oraz zjazdami na działce nr [... ]przy ul. S. w miejscowości G.. Przed uzyskaniem pozytywnej decyzji w I instancji wnioskodawca wystąpił z wnioskiem z dnia 5 września 2006 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Wobec powyższego Burmistrz Miasta G. wydał dla przedmiotowej inwestycji decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, która stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Od przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie odwołali się Państwo T. i Z. S. oraz Pan Z. C. W swych odwołaniach odwołujący podnieśli liczne zarzuty. Odwołujący wskazywali, iż decyzję w I instancji oparto na błędnych ustaleniach faktycznych dokonanych przez Starostę G., jak również z naruszeniem przepisów prawa, a szczególnie zasad przewodnich wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego: pogłębiania zaufania do organów państwa (art.8 kpa) oraz zasadę praworządności (art.7 kpa). Ponadto wydano decyzję bez uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący wskazywali również, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wydana przez Burmistrza Miasta G. w dniu [...] znak [...] ze względu na zawarte w niej uchybienia nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym realizację przedmiotowej inwestycji. Odwołujący zarzucali, iż wydana w I instancji decyzja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto odwołujący uzasadniali także, iż realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje realne zagrożenie pożarem i wybuchem, doprowadzi do natężenia hałasu i emisji szkodliwych substancji, co w konsekwencji doprowadzi do obniżenia wartości rynkowej sąsiadujących nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] jako organ odwoławczy II instancji ustalił, iż postępowanie Starosty Miasta G. w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w sposób rzetelny oraz zgodny z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta G. ustalonym Uchwałą Rady Miasta Nr [....] z dnia [....] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod Nr [....] Ponadto Burmistrz G. jako organ I instancji wystąpił do autora ww. planu zagospodarowania przestrzennego, tj. do Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w W. o opinię czy istnieją przesłanki aby nie wyrazić zgody na budowę przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...] ul. S. w miejscowości G. Z uzyskanej odpowiedzi z dnia 11 marca 2004 r. wynikało, iż nie ma żadnych przesłanek, aby właściciel nie mógł na terenie ww. działki wybudować stacji paliw płynnych objętej pozwoleniem na budowę wydanym przez organ I instancji. Jak stwierdził organ II instancji w swym uzasadnieniu decyzji projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze strefy przemysłowej oznaczonym symbolem "PR" w planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem dopuszczono na terenie ww. działki zlokalizowanie wszelkiej działalności hurtowej, składowej, magazynowej, wytwórczej, warsztatowej lub produkcyjnej oraz dystrybucje takich produktów jak gaz, paliwa płynne i inne. Ponadto jak zauważył organ odwoławczy wbrew twierdzeniom odwołujących, przedmiotowy teren przeznaczony jest wyłącznie pod zabudowę przemysłową. Zatem podnoszona przez odwołujących kwestia konieczności posiadania decyzji o warunkach zabudowy była w opinii organu odwoławczego bezzasadna. Jednocześnie decyzja organu I instancji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. inwestycji (znak: [...]), a utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w dniu [....] (sygn. [...]) w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę była ostateczna i pozwalała na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie mógł wobec spełniania przesłanek odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. była również wiążąca dla Starosty jako organu I instancji. Tym bardziej jak uzasadniał tenże, iż oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko zamyka się jedynie w obrębie ww. działki nr [...] na podstawie sporządzonego przez biegłego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył zasad przewodnich procedury administracyjnej, a wręcz zapewnił ich realizację poprzez czynny udział stron, możliwość zapoznawania się z aktami oraz możliwością zgłaszania wniosków i wyjaśnień. W ocenie organu odwoławczego wszystkie ustalenia organu I instancji są zgodne z prawem materialnym. Odwołujący wnieśli od decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy powołując się ponownie na naruszenie naczelnych zasad procedury administracyjnej, tj. zasady praworządności (art.7 kpa) i zaufania obywateli do organu administracji publicznej (art.8 kpa). Ponadto skarżący wskazywali na możliwość naruszenia zasad bezpieczeństwa pożarowego na terenie planowanej inwestycji, a w szczególności pkt.5 ww. Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z [....]. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 lutego 2009 r. organ II instancji wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, iż jak wskazywał skarżący nie przedstawili żadnych nowych argumentów i okoliczności w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ II instancji załączył do akt sprawy zatwierdzony projekt budowlany udzielenia pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na występujące naruszenia prawa w zakresie przebiegu postępowania administracyjnego. Pierwsza kwestia procesowa odnosi się do samego substratu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Przed wszczęciem niniejszego postępowania organ administracji winien jak zawsze ściśle określić przedmiot postępowania i jego strony. W przedmiotowym postępowaniu jedynie jego przedmiot został jednoznacznie określony. Co się zaś tyczy kwestii stron postępowania to trzeba zauważyć, iż postępowanie organu w tym zakresie było wadliwe. Zawsze przymiot strony postępowania administracyjnego winien bowiem wynikać ex lege z konkretnego przepisu prawa i związanego z nim immanentnie interesu prawnego strony. W przedmiotowym postępowaniu przepisem takim jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jako przepis szczególny do art. 28 kpa, który rzeczywiście szeroko ujmuje pojęcie stron postępowania administracyjnego. Trzeba mieć również na uwadze, iż ww. przepis art. 28 Prawa budowlanego został znowelizowany w tym zakresie przez art. 1 pkt 21 ustawy z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz.718) zmieniającej Prawo budowlane w tym zakresie z mocą od dnia 11 lipca 2003 r. Przedmiotowa nowelizacja art. 28 Prawa budowlanego wprowadziła zatem do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę szczególny reżim prawny w stosunku do generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zmiany jak wskazano dotyczą szczególnego ujęcia strony oraz podmiotu na prawach strony w ramach tegoż postępowania. Zgodnie z ratio legis ustawodawcy ograniczenie zakresu podmiotów uprawnionych do czynnego udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzić winno do usprawnienia i przyspieszenia procedur budowlanych, co potwierdza również aktualne orzecznictwo administracyjne (tak m. in. wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 743/07 czy wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1896/06). Jak więc wynika ze znowelizowanego art. 28 ust. 2 prawa budowlanego znacząco ograniczono kręg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego wskazując, po pierwsze: kategorie podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz po drugie: definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby Prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w tym postępowaniu są uprawnione. Toteż stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą być jedynie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Analiza oceny prawnej statusu stron na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wskazuje na zasadniczy dysonans i widoczną nieścisłość postępowania organów administracyjnych w tym zakresie. Sąd nie znajduje bowiem w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy odpowiedzi czym kierowały się organy administracyjne nadając status strony innym podmiotom niż inwestor. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnień zarówno organu I i II instancji wyraźnie stwierdzono, iż oddziaływanie planowanej inwestycji zamyka się jedynie w granicach spornej działki nr [...], na której miałaby być zlokalizowana inwestycja. Wynika to także z treści sporządzonego na zlecenie inwestora Raportu Oddziaływania na środowisko (str.69) z października 2007 r. stanowiącego załącznik nr 17 do decyzji organu I instancji z dnia [...] (nr. [...]). Zatem Sąd rozpoznający sprawę nie wie czym kierowały się w istocie organy administracyjne obu instancji w zakresie przyznania statusu strony odwołującym się. Winno wynikać to bowiem jednoznacznie z ww. przepisu prawa, a nie tylko ze swoistego "przeczucia" o statusie strony w przedmiotowym postępowaniu. Niewątpliwie znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostałyby konkretne normy prawa materialnego (np. przepisy techniczno-budowlane lub inne), z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W każdym wypadku właściwe jest jednak sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych. Wtedy bowiem pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się dopiero materializować. Wtedy również na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. (por. wyrok NSA w Warszawie z 14 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 75/06). Zatem w tym zakresie postępowanie organów administracji obu instancji było nieprawidłowe. Drugą kwestią o charakterze procesowym, którą wzbudziły zastrzeżenia Sądu jest sposób przeprowadzenia II instancji oraz samo uzasadnienie decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie. Otóż Wojewoda [...] jako organ II instancji zgodnie z postanowieniem art. 15 kpa winien był niewątpliwie dokonać ponownej i kompleksowej oceny zarówno merytorycznej i prawnej całej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednak tenże organ II instancji tego nie uczynił, co wiązało się również bezpośrednio z wadliwością uzasadnienia organu I instancji. Jest ono w istocie lakoniczne i bardzo krótkie. Decyzja organu I instancji z [....] sprowadza się w jedynie bowiem do wskazania przepisów prawnych i pouczenia. Nie zawiera jednak wyczerpującego, a koniecznego uzasadniania (faktycznego i prawnego) stosownie do art.107 § 3 kpa. Nie wiadomo zatem czym w sprawie kierował najpierw Starosta G. jako organ I przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast organ II instancji przeszedł obok tejże kwestii, nie podejmując nawet próby konwalidacji tegoż braku. Należy zwrócić uwagę na to, iż zgodnie z art. 107 kpa uzasadnienie faktyczne każdej decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które dany organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz ewentualnie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednak zawsze w uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej winien dokładnie wskazać podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia. Organ zatem musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Toteż zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły wprost u podstaw wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno więc zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które ściśle i jednoznacznie przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Dodatkowo ważnym zagadnieniem, w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego jest to, by rozstrzygnięcie w sprawie miało swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Jeżeli zatem organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji jedynie numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogu przytoczenia przepisów prawa (tak wyr. NSA z 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14). Uzasadnienie prawne powinno więc zawierać także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji poprzez swoją lakoniczność nie spełnia ww. kryteriów. Organ II instancji w tym zakresie zaaprobował więc nieprawidłowy stan rzeczy. Toteż nie można przyjąć, iż również postępowanie organu II w postępowaniu odwoławczym było w niniejszej sprawie prawidłowe czego wyrazem byłaby ponowna, wszechstronna i kompleksowa analiza przedmiotowej sprawy od początku. Ostatnia kwestia, którą podniósł Sąd w niniejszej sprawie odnosi się do norm materialno-prawnych. Zgodnie z obowiązującym aktualnie art. 71 i 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) planowana inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania winna uzyskać stosowną decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Ten warunek sine qua non co prawa został spełniony. Jednak zarówno z punktu widzenia organów administracji zobowiązanych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i podmiotów zainteresowanych realizacją konkretnych przedsięwzięć bardzo ważnym zagadnieniem jest nie tylko prawidłowe ustalenie zakresu przedmiotowego uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, ale także jej wpływu oraz bezpośredniego oddziaływania w przedmiocie wydanej decyzji administracyjnej. Jednocześnie tylko na marginesie należy zauważyć, że z postanowień tych przepisów wynika, iż organ właściwy do wydania takiej decyzji nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy też podkreślić, iż ww. normy materialno-prawne nie mają charakteru blankietowego, ale winny być odpowiednio i prawidłowo zastosowane in conreto. Analizując okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż brak jest konkretnego przełożenia ww. przepisów materialnych w decyzje organów administracji. Bowiem w decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jednoznacznie w pkt 5 (str. 3) zakwalifikowano przedmiotową inwestycję do kategorii o potencjalnym niebezpieczeństwie występowania nadzwyczajnego zagrożenia dla środowiska, określając przy tym stosowne wymogi w tym zakresie. Tym samym winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanej decyzji Starosty G. już w I instancji. Jednak analiza treści decyzji organu I instancji pozwala na stwierdzenie, iż nie widać żadnej bezpośredniej relacji w stosunku do określonych wskazówek zawartych w treści ww. decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Wręcz przeciwnie: wydana decyzja Starosty G. w żaden sposób nie odnosi do tejże kwestii. Organ I instancji - mimo iż był prawnie zobowiązany - w ogóle nie odniósł się merytorycznie w tym przedmiocie. Stąd też w tym zakresie trzeba również uznać, iż decyzja organu I instancji była wadliwa. Ponadto Sąd uznał za wiarygodne w pełni wszystkie dokumenty przedłożone w sprawie, które stały się podstawą ustaleń faktycznych. Również żadna ze stron nie kwestionowała prawdziwości tychże dokumentów. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Jednocześnie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny usunąć zasygnalizowane wyżej nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu.