II SA/Bd 1512/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w I. S.A. w I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zmiany rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej oddala skargę. II SA/Bd 1512/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 106 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), uzgodnił pozytywnie wniosek o zmianę rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej [...] dla przedsiębiorcy L. N. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że przeprowadzona analiza sytuacji rynkowej umożliwia uzgodnienie przedmiotowego wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Przedsiębiorstwo [...] w [...] spółka akcyjna w [...] wnosząc o uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanej decyzji Starosty [...] i ponowne rozpatrzenie przez Starostę wniosku o zmianę zezwolenia złożonego przez przewoźnika – L. N. zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawą o transporcie drogowym. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa w zakresie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz naruszenie prawa w zakresie art. 61 § 4 K.p.a., polegające na nie powiadomieniu strony jaką jest przewoźnik [...] S.A. w [...] wykonujący kursy na rozpatrywanej linii komunikacyjnej o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie prawa w zakresie art.22 a ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż jako bezpośrednio zainteresowana w obsłudze powyższej linii autobusowej, o zwiększeniu ilości kursów dowiedziała się od swoich kierowców, co zostało potwierdzone przez nowe rozkłady jazdy rozwieszone na przystankach autobusowych. Ponadto, zdaniem strony, wydanie nowego zezwolenia lub jego zmiana, zwłaszcza na liniach o długości do 100 km, w szczególności co do częstotliwości ich kursowania, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Skarżąca podniosła również, iż wprowadzenie dodatkowych kursów wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o umorzeniu postępowania zażaleniowego podnosząc, że skarżąca nie jest stroną postępowania, jak również nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Kolegium Przedsiębiorstwo [...] S. A. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, albowiem żaden przepis prawa nie uprawnia wnoszącego skargę do występowania z żądaniem określonym w skardze, ponieważ świadczy usługi w zakresie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej przebiegającej przez obszar kilku powiatów, a zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób dla tych linii wydaje Marszałek Województwa. Ponadto wskazano, że w rozpatrywanym przypadku do czynienia mamy z dwoma zupełnie różnymi liniami komunikacyjnymi: linia komunikacyjna [...] na obszarze jednego powiatu, obsługiwana w chwili obecnej tylko przez jednego przewoźnika tj. L. N. - zezwolenie wydaje Starosta Powiatu [...] i linia komunikacyjna [...] na obszarze dwóch powiatów, w którym to przypadku zezwolenie wydaje Marszałek Województwa. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest, iż wnosząca zażalenie nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które dotyczyło wnioskodawcy w zakresie uzgodnienia nowego rozkładu jazdy na linii regularnej [...] i w żaden sposób [...] S.A. w [...] nie wykazała, aby w tym postępowaniu miała interes prawny. W skardze do sądu [...] S.A. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego w całości, zarzucając naruszenie prawa formalnego w postaci art. art. 6, 7, 8, 9, 10 i 61 § 4 kpa oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem strony skarżącej, Starosta spełnił warunek obligujący go do ustalenia z urzędu, kto w przedmiotowej sprawie miał interes prawny, ponieważ przesyłając skarżącej projekt nowego rozkładu jazdy, a następnie zapraszając do swej siedziby celem omówienia spraw dotyczących dodatkowych kursów - potraktował skarżącą jako podmiot mający interes prawny w proponowanych zmianach. Ponadto wskazano, że wydając zaskarżone postanowienie organ oparł uzasadnienie swego stanowiska wyłącznie na interpretacji prawa procesowego, nie odnosząc się do warunku bezwzględnie obowiązującego, iż pojęcie interesu prawnego należy ustalać według prawa materialnego - wyrok WSA w Warszawie z 17.01.2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1707/06. W ocenie skarżącej wprowadzenie dodatkowych kursów autobusowych, zgodnie z zapisem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) stanowi dla niej zagrożenie finansowe, a wydając zezwolenie na wprowadzenie dodatkowych kursów autobusowych Starosta Inowrocławski nie dokonał wcześniej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Podniesiono, że jednym z podmiotów przewożących i to znaczącym jest skarżąca, wobec czego w szczególności jej interesy i dalszy byt na tych liniach został zagrożony. Nie znajduje zatem uzasadnienia w ocenie strony twierdzenie, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, bowiem projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla linii już istniejących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie z dnia[...] , którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o umorzeniu postępowania zażaleniowego podnosząc, że skarżąca nie jest stroną postępowania, jak również nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonym postanowieniem organ umorzył postępowanie odwoławcze, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia postanowienia, jakim jest zażalenie, który jest sposobem wzruszenia rozstrzygnięcia nieostatecznego, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia ma prawo domagać się, w drodze złożonego zażalenia, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. prawo do wniesienia zażalenia przysługuje wyłącznie stronie. Przy czym prawo to służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zatem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa środek zaskarżenia, to organ ten - przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy ów środek wniesiono prawidłowo, w tym - czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła zażalenie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Taki też powód wydania postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe został wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej postanowieniu. Organ ten uznał bowiem, iż skarżąca nie jest stroną w sprawie, przedstawiając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia analizę w tym zakresie. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zauważyć należy, iż bezspornym jest, że w postępowaniu I instancyjnym, które dotyczyło wniosku w zakresie uzgodnienia nowego rozkładu jazdy na linii regularnej[...], wnosząca skargę nie brała udziału i w żaden też sposób nie wykazała, aby w tym postępowaniu miała interes prawny. Tym samym organ odwoławczy, przed merytorycznym załatwieniem zażalenia, musiał w pierwszej kolejności ustalić, czy pochodzi ono od strony. Organ słusznie oparł się w tym zakresie na przepisach art. 28, 29 i 30 k.p.a. normujących legitymację strony do wniesienia zażalenia, wobec czego wystarczające jest dla skutecznego wniesienia zażalenia przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony; skuteczne zatem powinno być zażalenie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że postanowienie organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jak wynika z treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż interes prawny musi być własny, indywidualny, a to oznacza, iż nie można go wywodzić z interesu prawnego innego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 K.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Już w wyroku z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IVSA 1285/98 (LEX nr 47898 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.)". Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2001 r., I SA 2326/00 LEX nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13 marca 2002 r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752 ). Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725 , wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 985/05, wyrok NSA z 25 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1271/04 - niepubl.). Słusznie zatem organ uznał, że zgodnie z tym przepisem Przedsiębiorstwo [...] S. A. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, albowiem żaden przepis prawa nie uprawnia wnoszącego skargę do występowania z żądaniem określonym w skardze, ponieważ świadczy usługi w zakresie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej przebiegającej przez obszar kilku powiatów, a zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób dla tych linii wydaje Marszałek Województwa. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż skarżąca nie sprecyzowała, z czego wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia postanowienia z dnia[...]; nie podała żadnych okoliczności oraz nie przywołała żadnych przepisów prawa poza zarzutami procesowymi pod adresem skarżonego rozstrzygnięcia, na podstawie których można byłoby jej interes prawny w sprawie wywieść. Podnoszony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym świadczy ewidentnie o naruszonym potencjalnie interesie faktycznym (ekonomicznym) skarżącej, lecz w żaden sposób nie pozwala skorzystać ochrony prawnej zabezpieczonej przepisem prawa materialnego, który stanowiłby umocowanie dla żądań zgłaszanych w tym postępowaniu przez skarżącą. Przesłanie zaś za pomocą faksu informacji o toczącym się postępowaniu i jego wynikach, nie stanowi samo w sobie uznania legitymacji strony w toczącym się postępowaniu. Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia przepisów procesowych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowej art. 28 K.p.a. i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które we wstępnej fazie postępowania odwoławczego - sprowadzającej się do ustalenia przymiotu strony - mogłyby mieć znaczenie. Z tych też względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za zgodne z prawem. Jednocześnie Sąd raz jeszcze w tym miejscu zauważa, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego chronionego konkretnym przepisem prawa materialnego, który uzasadniałby jej uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Z okoliczności sprawy nie wynika zaś, aby skarżąca interesem prawnym w sprawie się legitymowała. Tym samym organ odwoławczy nie mógł merytorycznie zażalenia skarżącej załatwić. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.