II SA/Bd 1521/10

2 lutego 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 38 ust. 1, art. 11 ust. 2 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. Cz., orzekł o odmowie przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w prowadzonym postępowaniu wszczętym na wniosek z dnia 6 lipca 2010 r. wnioskodawca nie współdziałał z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej. W szczególności polegało to na uniemożliwieniu przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Taką postawę wnioskodawcy uznano za naruszającą tzw. zasadę współdziałania, określoną w art. 4 ustawy, ponieważ wnioskodawca pomimo obecności w dniu 27 lipca 2010 r. w domu, nie pozwolił pracownikom socjalnym, już po raz kolejny, na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wskazano, że konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego wynika wprost z art. 106 ust. 4 ustawy, w myśl którego decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przyznanie wnioskodawcy zasiłku z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osoby chcącej skorzystać z pomocy społecznej. Organ podkreślił, że pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej podejmowali próbę w celu przeprowadzenia z wnioskodawcą wywiadu środowiskowego, koniecznego dla ustalenia wszystkich niezbędnych warunków do przyznania pomocy socjalnej, lecz wnioskodawca nie podjął żadnych kroków w celu umożliwienia przeprowadzenia takiego wywiadu, nie podał przyczyny, która uniemożliwiła przeprowadzenie w tym dniu wywiadu środowiskowego. Wskazano, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej podjął wszystkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczy również notatka sporządzona w dniu 27 lipca 2010 r., w tym samym dniu, kiedy pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu. Pismem z dnia [...] r. A. Cz. odwołał się od powyższej decyzji. Skarżący podniósł, że jest gotowy do podjęcia współpracy z pracownikami socjalnymi, przez których jest szykanowany. Stwierdził ponadto, że pomimo wyraźnych wskazań organu odwoławczego, jego pracownicy nie dochowują przewidzianego prawem trybu zawiadamiania o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odwołujący się wyjaśnił, że on jak i jego córka są osobami niepełnosprawnymi, zaś jego małżonka jest osobą schorowaną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że zainteresowany prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe w skład, którego oprócz wnioskodawcy wchodzi żona oraz dwoje dzieci. Łączna wysokość dochodu uzyskiwanego przez wymienioną rodzinę wynosi 1.181,84 zł miesięcznie, na który składa się renta wnioskodawcy, świadczenia rodzinne oraz dodatek mieszkaniowy. Wnioskodawca oraz jedno z dzieci są osobami niepełnosprawnymi. Podniesiono, że zainteresowany zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy od dnia 20 maja 2010 r., a żona wnioskodawcy nie podejmuje zatrudnienia, nie figuruje także w ewidencji osób bezrobotnych. Wskazano, że w 2007 r. małżonka wnioskodawcy otrzymała z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej propozycję pracy, której nie przyjęła, poza tym nigdy nie pracowała zawodowo. Obecnie jest objęta zakazem wykonywania ciężkich prac fizycznych przez okres 4 - 6 miesięcy od dnia wykonania zabiegu plastyki przepukliny pachwinowej po stronie prawej, tj. od dnia 23 czerwca 2010 r. Żona wnioskodawcy cierpi na schorzenie kręgosłupa. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] r. jest jednak zdolna do pracy. Wnioskodawca jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki Opel[...], rok produkcji 1991 r., a ponadto użytkuje samochody osobowe teścia, syna i szwagra na ich koszt. W mieszkaniu wnioskodawcy znajduje się komputer, urządzenie wielofunkcyjne, kamera video, przy czym rodzina posiada dostęp do Intemetu (finansowany przez państwo) oraz telefon komórkowy na abonament w wysokości 60 zł miesięcznie. Strona otrzymuje pomoc finansową od rodziny. Rodzina wnioskodawcy od wielu lat korzysta z pomocy społecznej (m.in. w postaci zasiłku okresowego, zasiłku celowego, w tym z pomocy państwa w zakresie dożywiania). Po dokonaniu kompleksowej analizy materiału dowodowego sprawy organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wnioskodawca spełnia ogólne kryteria przyznania pomocy społecznej określone w art. 7 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej, albowiem w jego rodzinie występuje bezrobocie oraz niepełnosprawność. Z uwagi jednak na brak możliwości dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych (w szczególności w zakresie sytuacji majątkowej rodziny), z przyczyn leżących po stronie skarżącego, konieczne było, w ocenie organu, podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy, ponieważ w omawianym zakresie należy zarzucić stronie brak współdziałania z organem pomocy społecznej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej. O trafności tego stanowiska świadczy, w ocenie organu, fakt, iż skarżący, obowiązany do udzielenia wyczerpujących odpowiedzi na zadawane mu pytania, w wywiadzie środowiskowym z dnia 4 czerwca 2010 r., jak i w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 20 września 2010 r., wypowiadał się w sposób zdawkowy oraz niepełny. Z uwagi na brak możliwości uzyskania - na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji - wyczerpujących informacji na temat sytuacji majątkowej rodziny wnioskodawcy, a także w związku z zarzutami strony odnośnie rzetelności i prawidłowości sporządzania przez pracowników socjalnych wywiadów środowiskowych, pismem z dnia 8 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało stronę do złożenia stosownych wyjaśnień. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia strony z dnia 20 września 2010 r. nie dały wyczerpujących odpowiedzi na postawione pytania. Skarżący, udzielając odpowiedzi na pierwsze z pytań, powołał się na dane zawarte w protokole z dnia 9 marca 2010 r., który jednak nie zawiera informacji odnośnie terminu, formy oraz zakresu pomocy otrzymywanej od rodziny. Wnioskodawca zanegował nadto konieczność przedstawienia takowych danych, nie bacząc, iż to nie do niego, ale do organu należy ocena przydatności informacji dotyczących jego sytuacji w kontekście żądanego świadczenia. Skarżący wyjaśnił, że koszty użytkowania samochodu osobowego marki Opel [...] ponosi jego teść. Stwierdził, iż korzysta z samochodów osobowych teścia, syna, szwagra i nie ponosi kosztów związanych z ich używaniem. Na okoliczność deklarowanej niezdolności jego małżonki do pracy skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, ani też faktów, które nie byłby jak dotąd znane organowi drugiej instancji. Zauważono też, że małżonka wnioskodawcy została objęta zakazem wykonywania ciężkich, nie zaś jakichkolwiek prac fizycznych na okres 4 - 6 miesięcy od dnia wykonania zabiegu. Organ zauważył, że w aktach niniejszej sprawy nie ma dowodu na to, że wyżej wymieniona ubiega się o "status" osoby niezdolnej do pracy. W ocenie organu drugiej instancji, okoliczności te świadczą o braku uzasadnionych podstaw do twierdzenia, iż małżonka strony - z przyczyn obiektywnych - jest niezdolna do wykonywania pracy. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości ustalenia dochodu rodziny strony, a co za tym idzie oceny spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wątpliwości organu odwoławczego potwierdzał również sytuacja związana z brakiem aktywności zawodowej po stronie małżonki skarżącego. W skardze do sądu A. Cz. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącego zostało naruszone prawo wynikające z przepisu art. 10 § 1 kpa, dotyczące zapoznania się z aktami sprawy w zakresie wnoszenia uwag i zgłaszania wniosków dowodowych oraz art. 7, 8 i 9 KPA. W związku z powyższym, na podstawie art. 79 § 2 kpa oraz art. 81 kpa skarżący nie uznał ustaleń i dowodów zawartych w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że lektura orzecznictwa w tym zakresie potwierdza jego stanowisko, ponieważ organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi dowodu. Wskazał też, że celem prawidłowej realizacji zasady czynnego udziału strony, organ powinien w uzasadnieniu decyzji przytoczyć okoliczności podniesione przez strony oraz do każdej z nich ustosunkować się, przy czym szczególny obowiązek ciąży w tym zakresie na organie II instancji, który powinien ustosunkować się do każdego zarzutu podniesionego w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 456/08, niepubl.). Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1415/07, niepubl.). W myśl bowiem art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia Konstrukcja powołanego art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Prawidłowe jest w szczególności wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, iż postawa skarżącego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika bowiem, że sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa skarżącego i jego rodziny została ustalona, między innymi, na podstawie: aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 4 czerwca 2010 r., aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 1 lipca 2010 r., wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia 15 sierpnia 2010 r., zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 16 sierpnia 2010 r., wyjaśnień skarżącego z dnia 20 września 2010 r., dokumentacji lekarskiej związanej z leczeniem małżonki skarżącego (karty informacyjnej z dnia 23 czerwca 2010 r., zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 marca 2010 r., wyników badania rezonansu magnetycznego z dnia 19 maja 2010 r., protokołu operacyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r.) oraz innych dowodów (m.in. oświadczeń strony, zaświadczeń i pism organów, protokołu sporządzonego przez pracownika Kolegium dnia 9 marca 2010 r.). Jednak podkreślenia wymaga, że skarżący, obowiązany do udzielenia wyczerpujących odpowiedzi na zadawane mu pytania, w wywiadzie środowiskowym z dnia 4 czerwca 2010 r., jak i w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 20 września 2010 r., wypowiadał się w sposób zdawkowy oraz niepełny, ponieważ na pytanie: "czy otrzymujecie Państwo pomoc od rodziny" skarżący udzielił odpowiedzi: "tak". Na pytanie zawarte w przedmiotowym wywiadzie: "w jakiej formie" stwierdził on, że: "w różnej", zaś na pytanie od kogo jest ta pomoc wyjaśnił, że "od rodziny". Z wywiadu wynika ponadto, że skarżący otrzymuje pomoc od teściów oraz dorosłych synów, których ujawnienia adresów wyżej wymieniony odmówił. Z uwagi więc na brak możliwości uzyskania - na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji - wyczerpujących informacji na temat sytuacji majątkowej rodziny wnioskodawcy, a także w związku z zarzutami strony odnośnie rzetelności i prawidłowości sporządzania przez pracowników socjalnych wywiadów środowiskowych, pismem z dnia 8 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało stronę do złożenia stosownych wyjaśnień, jednak wyjaśnienia strony z dnia 20 września 2010 r. nie dały wyczerpujących odpowiedzi na postawione pytania. Skarżący, udzielając odpowiedzi na pierwsze z pytań, powołał się na dane zawarte w protokole z dnia 9 marca 2010 r., który jednak nie zawiera informacji odnośnie terminu, formy oraz zakresu pomocy otrzymywanej od rodziny. Wnioskodawca zanegował nadto konieczność przedstawienia takowych danych, nie bacząc, iż to nie do niego, ale do organu należy ocena przydatności informacji dotyczących jego sytuacji w kontekście żądanego świadczenia. Skarżący wyjaśnił, że koszty użytkowania samochodu osobowego marki Opel Kadet ponosi jego teść. Stwierdził, iż korzysta z samochodów osobowych teścia, syna, szwagra i nie ponosi kosztów związanych z ich używaniem. Na okoliczność deklarowanej niezdolności jego małżonki do pracy skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, ani też faktów, które nie byłby jak dotąd znane organowi drugiej instancji. Zauważyć też należy, że małżonka wnioskodawcy została objęta zakazem wykonywania ciężkich, nie zaś jakichkolwiek prac fizycznych na okres 4 - 6 miesięcy od dnia wykonania zabiegu. Ponadto w aktach niniejszej sprawy nie ma dowodu na to, że wyżej wymieniona ubiega się o "status" osoby niezdolnej do pracy, a zatem okoliczności te świadczą o braku uzasadnionych podstaw do twierdzenia, iż małżonka strony - z przyczyn obiektywnych - jest niezdolna do wykonywania pracy. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskutek nieudzielenia informacji w kwestiach mogących mieć wpływ na ocenę uprawnień wnioskodawcy do świadczeń z pomocy społecznej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 456/08, niepubl.). Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że organ drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego bardzo szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, omówił wszystkie dowody i wyjaśnił wyczerpująco podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić też należy, że sam fakt spełniania przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej, nie oznacza jednak prawa do świadczeń w konkretnym przypadku. Jak wskazano wyżej, brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w zakresie ujawnienia wszystkich okoliczności związanych z prawidłowym ustaleniem kryterium dochodowego, dawał organom podstawę do odmowy przyznania żądanego przez skarżącego świadczenia w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy. Niezasadny jest przy tym zarzut skarżącego, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia mu zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji kończącej sprawę. W tym względzie słusznie organ zwraca uwagę, że powyższy zarzut może zostać uwzględniony tylko wówczas, jeżeli skarżący wykazałby, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takiego wywodu skarżący nie przedstawił. Co więcej należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu przed organem odwoławczym skarżący złożył wyjaśnienia w formie pisma z dnia 20 września 2010 r. i dołączonego do niego "protokołu z rozmowy z p. I. i A. Cz." z dnia 9 marca 2010 r., Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).