II SA/Bd 1532/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. [...] Starosta [...], na podstawie art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz U. z 2020r., poz. 1363 ze zm.) oraz art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1-4 i art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej powoływanej jako "u.g.n.") ustalił na rzecz K. P. odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejętą pod drogę nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (pow. 0,4817 ha) zapisaną w księdze wieczystej nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy O.. Organ I instancji wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie sporządzonego przez B. Ż. operatu szacunkowego z [...] października 2020r., określającego wartość rynkową nieruchomości. Podkreślił, że operat ten stanowi wiarygodny dowód w sprawie, określa właściwy rynek nieruchomości podobnych, jest kompletny oraz sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM"). Starosta podkreślił przy tym, że organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy albowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina M. C. domagając się jej uchylenia w zaskarżonym zakresie oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 pkt 16 oraz art. 134 ust. 2 u.g.n. Odwołująca podkreśliła, że co prawda zgodnie z uchwałą Rady Gminy z [...] listopada 2015r nr [...] (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.) wyceniana nieruchomość znajduje się w jednostce polityki przestrzennej, dla której ustalono przeznaczenie mieszkaniowe oraz mieszkaniowo- usługowe to jednak nieruchomość ta stanowi drogę wewnętrzną, użytkowana jest jako droga. Tym samym, jak dalej argumentowała Strona, jej kształt oraz obciążenia związane ze służebnościami gruntowymi przejścia i przejazdu uniemożliwiają zabudowanie tej nieruchomości i wykorzystanie na cele mieszkaniowe. W tej sytuacji w ocenie Strony odwołującej się błędnie w operacie zdefiniowano rynek nieruchomości podobnych dla aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa jest w art. 134 ust. 4 u.g.n. W operacie za nieruchomości podobne uznano typowe nieruchomości budowlane, na których istnieje możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej. Okoliczności te prowadzą zaś do wniosku, że powoływanie się wyłącznie na ustalenia Studium nie jest wystarczające do dokonania wyboru materiału porównawczego. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji podkreślił, że na dzień wydania decyzji ZRID przedmiotowa nieruchomość stanowiła niezabudowany pas gruntu, użytkowany jako droga wewnętrzna. Z uwagi zatem na jej szczególne cechy (w tym kształt, sposób wykorzystania, lokalizacja licznych sieci uzbrojenia terenu, obciążenie służebnościami) brak jest możliwości uznania za podobne nieruchomości stanowiące typowe działki budowlane, na których możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej. Wojewoda wskazał też, że biegła nie podjęła się analizy rynku celem odnalezienia transakcji nieruchomościami wykorzystywanymi jako drogi wewnętrzne o tożsamym oznaczeniu przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym Wojewoda uznał, że operat szacunkowy narusza art. 4 pkt 16 w zw. z art. 134 ust. 2 u.g.n. i art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. i nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, a co za tym idzie - podstawy ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda podzielił wątpliwości Gminy O. co do prawidłowości odczytania zapisów studium. W ocenie Wojewody nie ma w sprawie podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że zgodnie z treścią studium przedmiot wyceny stanowi grunt o charakterze mieszkaniowym. Zwrócił on uwagę (z powołaniem się na poglądy doktryny), że w treści studium nie trzeba określać każdej przewidzianej do wybudowania drogi czy innej linii komunikacyjnej i oczywistym jest, że tereny zdefiniowane jako tereny o funkcji mieszkaniowej muszą być obsługiwane przez odpowiednie ciągi komunikacyjne. W tej sytuacji należało uwzględnić też uwagi i wyjaśnienia do przeznaczenia terenu zawarte w studium, które jako przeznaczenie mieszkaniowe terenu nakazują rozumieć tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania jako: MN, MW, UC, RM, a także towarzyszącą infrastrukturę techniczną, komunikacyjną i tereny zielone. Wojewoda wskazał nadto na treść art. 156 ust. 3 u.g.n. i wyjaśnił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z [...] października 2000r. z uwagi na upływ czasu stracił ważność i nie może być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Mając zaś na uwadze dostrzeżone uchybienia operatu nie było podstaw do występowania do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. Konieczność sporządzenia nowego operatu, zdaniem Wojewody nie pozwala na skorzystanie z art. 136 k.p.a. Wojewoda formułując wskazania do dalszego postępowania wyjaśnił zaś, że w sprawie zachodzi konieczność ponownego dokonania całościowej analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie oceny operatu szacunkowego pod względem zachowania regulacji ustawowych – w tym dotyczących nieruchomości podobnych. Na powyższą decyzję sprzeciw wniósł K. P., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucił naruszenie: 1/ przepisów postępowania, mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że w sprawie zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania, pomimo tego, że brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, 2/ art. 136 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania w celu potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności sporządzonego operatu szacunkowego, 3/ przepisów postępowania, mających istotnych wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wadliwą (z naruszeniem prawa) analizę operatu szacunkowego, 4/ art. 4 pkt 16 w zw. z art. 134 ust. 2 i art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wskutek bezzasadnego uznania, że sporządzony operat szacunkowy narusza wskazane przepisy prawa, 5/ § 36 rozporządzenia RM poprzez rażące pominięcie, że przepis ten w zw. z art. 154 u.g.n. w sposób precyzyjny określa zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości ustalanej dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący akcentował, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy i taki na potrzeby postępowania został sporządzony. W przekonaniu Skarżącego operat z [...] października 2020r. nie zawiera żadnych braków ani błędów w zakresie wymogów ustawowych. Biegła zaś, zgodnie z art. 54 ust. 2 u.g.n. ustaliła przeznaczenie nieruchomości wycenianej w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które powinno być jedyną podstawą do sporządzenia operatu szacunkowego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., naruszałoby ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm. – dalej "u.g.n."). W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl natomiast art. 156 ust. 4 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] października 2020r. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Istotne przy tym jest, że z akt nie wynika, aby posiadał on klauzulę aktualizacyjną. Organ pierwszej instancji decyzję ustalającą odszkodowanie wydał w terminie, w którym operat mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Jednakże decyzja organu drugiej instancji wydana została [...] października 2021 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowy operat utracił zatem swoją ważność i oczywiste jest, że w związku z tym, że nie nastąpiło potwierdzenie jego aktualności, operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiony sprzeciw jest bezzasadny. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Co prawda organ drugiej instancji konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnił dostrzeżonymi nieprawidłowościami i wadami merytorycznymi sporządzonego operatu, uniemożliwiającymi wykorzystanie go jako podstawy ustalenia odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie powołanego art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy przesądza bowiem o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania – dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W niniejszej sprawie Skarżący argumentował, że utrata ważności operatu szacunkowego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynikła tak naprawdę z prowadzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego przez okres 10 miesięcy. W istocie Skarżący ma rację co do takiego stanu rzeczy. Niewątpliwie prowadzenie postępowania odwoławczego przez tak długi okres czasu należy ocenić negatywnie. Jednak ocena co do naruszenia terminów załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a. wykracza poza zakres rozpoznania sprzeciwu z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 64e p.p.s.a. Na etapie pozostawania przez organ w bezczynności strona ma możliwość najpierw złożenia ponaglenia a następnie stosownej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Strona miała więc możliwości procesowe, aby uchronić się przed konsekwencjami utraty okresu ważności operatu szacunkowego w wyniku bezczynność Wojewody. Z możliwości tych nie skorzystała. Zatem okoliczności związane z bezczynnością organu nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu za prawidłową uznać należy także konstatację Wojewody co do konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy bowiem w przyjętym przez organ I instancji jako dowód w sprawie operacie szacunkowym z [...] października 2020r., określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] naruszyła art. 154 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. - a to oznacza, że wykonany przez nią operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u,g,n,, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia celem sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego. Odnosząc się do oceny operatu szacunkowego dokonanej w zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W świetle ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Z treści tego przepisu wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania. Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż przeznaczenie nieruchomości jest jednym z elementów (obok m.in. stanu nieruchomości) jakie rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania (również z tytułu przejęcia gruntu pod inwestycję drogową) obowiązany jest wziąć pod uwagę. W realiach rozpoznawanej sprawy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w dniu wydania decyzji Starosty [...] z [...] października 2017r. zostało określone w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. przyjętego uchwałą Rady Gminy z [...] listopada 2015r. nr [...]. Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust.1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dni 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U nr 207, poz. 2109 ze zm.) – przyjmując, że nieruchomość ta stanowi grunt o charakterze mieszkaniowym, albowiem znajduje się w jednostce polityki przestrzennej, dla której ww. uchwale ustalone zostały kierunki zmian w przeznaczeniu terenów - tj. tereny zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowej z towarzyszącymi i nieuciążliwymi usługami oraz nieuciążliwymi działalnościami gospodarczymi. Skoro zatem wyceniana działka przeznaczona była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy pod funkcję mieszkaniowo-usługową, to zasadnie przyjęto w operacie szacunkowym jako materiał porównawczy transakcje nieruchomościami gruntowymi o takiej właśnie funkcji. W ocenie Sądu nie było zatem możliwe pominięcie tego elementu przy określeniu wartości nieruchomości, a następnie określeniu wysokości odszkodowania. Co prawda z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia można odnieść wrażenie, że Wojewoda wskazał na możliwość odniesienia się do faktycznego sposobu użytkowania przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości, powołał się bowiem na charakter prawny samego studium (brak konieczności wrysowania w treść studium ciągów komunikacyjnych) jednakże dokładna lektura zaprezentowanej przez organ odwoławczy argumentacji nie daje podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 134 ust. 2 u.g.n. Sąd zauważa, że Wojewoda nie zakwestionował studium jako źródła uzyskania prawnej możności określenia zagospodarowania nieruchomości. Formułując bowiem wskazania co do dalszego postępowania podkreślił jedynie konieczność dokonania ponownej całościowej analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy. Z tak ogólnym stwierdzeniem nie sposób się nie zgodzić. Zauważyć też należy, że pomimo objęcia przedmiotowej działki jednostką planistyczną o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym to faktycznym jej przeznaczeniem jest komunikacja (droga wewnętrzna), czego studium przecież nie wyklucza. Rację ma zatem Wojewoda, że ta właśnie funkcja powinna zostać uwzględniona przez rzeczoznawcę przy doborze nieruchomości porównawczych. W dokonanej wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przypomnieć więc wypada, że art. 153 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. zdefiniowano, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Również przepis § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2004r. wymaga, aby przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna była znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jeżeli zatem przepisy wymagają, aby dla wyceny wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił "cechy nieruchomości wpływające na poziom ich cen", nie powinno się pomijać funkcji komunikacyjnej działki, która wyklucza możliwość zabudowy takiej nieruchomości. W ocenie Sądu potencjalna możliwość zabudowy nieruchomości jako cecha wyróżniająca badane nieruchomości powinna również zostać uwzględniona przez rzeczoznawcę - skoro może to wpływać na wysokość cen transakcyjnych, a z pewnością uwzględnienie tej cechy winno skutkować odpowiednim doborem nieruchomości podobnych. Nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne względem siebie z uwagi na stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jak najbardziej do siebie zbliżony. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że w poddanym jego ocenie operacie brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia doboru nieruchomości podobnych, a przede wszystkim wskazania jasnych kryteriów, dla których rzeczoznawca uznał, iż wykorzystane nieruchomości spełniają kryterium nieruchomości podobnej. W tej sytuacji operat wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli. Za prawidłową także należy uznać ocenę operatu dokonaną przez organ odwoławczy w kontekście zastosowania przez rzeczoznawcę metody korygowania ceny średniej. Wojewoda za nieprawidłowe uznał ograniczenie się przez rzeczoznawcę przy opisie nieruchomości porównawczych do tych o cenie minimalnej i maksymalnej. Przepis § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia (dotyczący metody korygowania ceny średniej) określa wymagania, jakie spełniać muszą nieruchomość wyceniana i nieruchomości porównywalne. Wymagania te są zatem identyczne jak w przypadku metody porównywania parami. Istnieje jednak Istotna różnica, która polega na liczebności nieruchomości porównywalnych, podobnych do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu. W przypadku metody korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, a więc co najmniej 11–12, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dla takiego zbioru nieruchomości wyznacza się średnią cenę transakcyjną, która jest następnie korygowana za pomocą współczynników korygujących. Wykorzystując tę metodę, nie jest dopuszczalne zastosowanie uproszczenia (jak ma to miejsce w operacie z [...] października 2020.), polegające na określeniu cech tylko dla nieruchomości o cenach najwyższej i najniższej. Sąd zauważa, że rozporządzenie stawia wymagania bardziej rygorystyczne - nakazuje bowiem ustalenia cech dla całego zbioru przyjętych do porównań transakcji. Wymóg ten ma zapewnić dobór nieruchomości, których charakterystyka będzie możliwie najbliższa nieruchomości wycenianej. Powyższe wady operatu, dostrzeżone przez organ odwoławczy, dyskwalifikują jego wartość dowodową. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Stanowi on jednak dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony. Tylko zatem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Operat jako dowód w sprawie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, nie ma on bowiem charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego i następnie Sądu. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest zaś do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem operat pełni podobną rolę. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego organy były zatem uprawnione (zobligowane) do ustalenia, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Wykluczenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z [...] października 2020r. z uwagi na prawidłowo zdaniem Sądu dostrzeżone w nim błędy, a tym samym potrzeba ponownego sporządzenia operatu szacunkowego (ze wskazaniem organu II instancji na potrzebę respektowania przepisów prawa) stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej w sprawie. Jednocześnie bezprzedmiotowym czyni możliwość potwierdzenia aktualności złożonego już do akt sprawy operatu szacunkowego. Z uwagi na istotność dowodu z operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania, dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny, wskazujące wprost na jej sprzeczność z przepisami prawa, nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż wymagały sporządzenia operatu szacunkowego opartego o analizę transakcji nieruchomościami podobnymi. Taki zakres postępowania wyjaśniającego, koniecznego do przeprowadzenia w sprawie, wymagał wydania decyzji kasacyjnej i wbrew stanowisku wnoszącego sprzeciw nie może być kwalifikowany jako zbędne przedłużenia postępowania. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zarzuty wnoszącego sprzeciw nie zasługują na uwzględnienie i wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., wniesiony w sprawie sprzeciw oddalił. J. Janiszewska-Ziołek