II SA/Bd 154/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]09.2007 Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę [...] ([...] zł.) zł. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz nakazuje zwrócić skarżącemu od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę [...] zł. ([...] zł.) tytułem nadpłaconego wpisu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 4 ust. 1, art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej "p.z.p."), art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] września 2007 r. (nr [...]), którą Burmistrz, we wznowionym postępowaniu: - uchylił swoją poprzednią, ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego (handlowego) na garaż, na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], wydaną dla skarżącego R. H. oraz, - odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego (handlowego) na garaż, na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek skarżącego złożony [...] lipca 2007 r. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną Burmistrza Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007 r. w oparciu o 145 § 1 pkt 8 k.p.a. było uzasadnione z uwagi na uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 163/07) postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. i zarazem postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. Zdaniem Kolegium słusznie organ pierwszej instancji orzekł co do istoty sprawy biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, czyli ogół przepisów prawa materialnego oraz procesowego obowiązujących w momencie orzekania, uchylając w efekcie swoją dotychczasową decyzję zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydając nową decyzję w sprawie. Kolegium zauważyło, że od wydania poprzedniej decyzji w istotny sposób zmienił się stan prawny w zakresie zagospodarowania przestrzennego dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Mianowicie Rada Miasta C. w dniu [...] czerwca 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu położonego między ulicą [...], północną granicą administracyjną miasta C. P. i brzegiem Jeziora C. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko - Pomorskiego Nr 113, poz. 1676 z dnia 25 sierpnia 2006 r.), a więc także dla ulicy [...]. Stosownie natomiast do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 50 i 59 p.z.p. w przypadku gdy na danym obszarze istnieje plan miejscowy, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie nie doszło do zarzucanego przez skarżącego w odwołaniu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez pominięcie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. Analiza uzasadnienia tegoż wyroku nasuwa wniosek, że Sąd nie badał uchwały Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. co do uchwalenia planu miejscowego; przyjął wręcz założenie o obowiązywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zwróciło uwagę, że ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu wobec zaistnienia zasadniczej zmiany stanu prawnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości nie mogą bezwzględnie wiązać organów wbrew obowiązującym przepisom prawa. Organ przywołał w tym względzie treść komentarza do art. 153 p.p.s.a. opublikowanego w książce autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata, M. Niezgódki - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", (Zakamycze, 2006, wyd. II). Zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. H. wniósł o jej uchylenie. W skardze zarzucono, iż organ odwoławczy nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. Skarżący podniósł, że pierwsza decyzja Burmistrza tj. decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. zapadła w postępowaniu wszczętym jego wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. Obowiązywał wówczas stan prawny taki jaki przyjął WSA w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku. Będąc obecny na rozprawie skarżący poinformował Sąd o tym, że w trakcie postępowania administracyjnego wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta C. Sąd uznał jednakże, że zgodnie z duchem i literą prawa sprawa winna zostać rozpatrzona stosownie do przepisów prawa obowiązującymi w dniu złożenia wniosku tj. w dniu [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że obiekt, w którym skarżący chciał dokonać zmiany sposobu użytkowania lokalu, jako ujęty jedynie w gminnej ewidencji zabytków podlega ochronie konserwatorskiej tylko o ile zostanie uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc dla Miasta C. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to obiekt ten nie podlega prawnej ochronie konserwatorskiej. Zdaniem skarżącego wobec takiego twierdzenia Sądu nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 2006 r., z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] września 2007 r. odmawiające mu ustalenia warunków zabudowy były całkowicie niezgodne z istniejącym prawem. Skarżący zwrócił uwagę, iż przyczyną wydania odmownych decyzji w dwóch pierwszych przypadkach był brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Według WSA w Warszawie takie uzgodnienia są niezgodne z prawem. Nie było zatem przeszkód aby mógł otrzymać decyzję o warunkach zabudowy. Skarżący zauważył, że zarówno decyzja z [...] stycznia 2007 r., jak też z [...] września 2007 r. zostały wydane w tym samym stanie prawnym, tj. kiedy obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta C. (plan wszedł w życie [...] września 2006 r.). Niedopuszczalne jest, aby Burmistrz – w zależności od tego, czy wyrok WSA będzie dla niego korzystny – raz jako przyczynę odmowy podawał brak uzgodnienia z konserwatorem zabytków, a następnie – po niekorzystnym wyroku – zmianę prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje skarżący. Powoływany przez skarżącego przepis art. 153 p.p.s.a. stwierdza, iż "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." Zdaniem Sądu istotnym fragmentem cytowanego przepisu z punktu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest zwrot "w sprawie". Sprawą, w których rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r. było tzw. postępowanie wpadkowe, w którym organy ochrony konserwatorskiej: Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (jako organ odwoławczy) wypowiadały się odnośnie możliwości uzgodnienia planowanej przez skarżącego inwestycji pod kątem zapewnienia właściwej ochrony prawnej zabytkowemu obiektowi, w którym miała być dokonana inwestycja. Natomiast przedmiotem sprawy, w której podjęto zaskarżoną decyzję była ocena prawidłowości poprzedniej decyzji ostatecznej orzekającej o niedopuszczalności inwestycji w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to zatem ta sama przedmiotowo sprawa, w której wiążący byłby ww. wyrok WSA w Warszawie. Wspomniany wyrok uchylał rozstrzygnięcia, na których oparta była decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2007 r. Istniała zatem przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przed uznaniem, iż zaszła przesłanka wznowienia niezbędne jest, aby wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek dnia [...] lipca 2007 r. W treści postanowienia Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r. (k. 81 akt administracyjnych) brak jest rozważań, czy powyższy termin została dochowany. Tymczasem brak zachowania terminu ma istotny wpływ na przebieg postępowania, gdyż skutkuje odmową wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu rozważany termin, ze względu na konieczność uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego I instancji, rozpoczął bieg w momencie, kiedy skarżący dowiedział się, iż wyrok ma już walor prawomocności. Z tego względu konieczne było przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wydruku z urzędowej bazy danych – Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na podstawie którego Sąd stwierdził, iż wyrok ze stwierdzeniem prawomocności wysłano do skarżącego w dniu [...] lipca 2007 r. Jeżeli zatem mógł się on dowiedzieć o tym, iż wyrok jest prawomocny najwcześniej w tej dacie, to złożenie wniosku o wznowienie w dniu [...] lipca 2007 r. nastąpiła z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż bezsporną pomiędzy stronami i zdaniem Sądu prawidłowo ustaloną okolicznością jest to, że już w momencie wydania decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. dla terenu, gdzie miała być przeprowadzona inwestycja skarżącego, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania uchwalony przez Radę Miasta C. w dniu [...] czerwca 2006 r., a opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zgodnie z § 18 tej uchwały wchodziła ona życie z upływem 30 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, co oznacza, że pierwszym dniem jej obowiązywania był [...] września 2006 r. W konsekwencji organy administracji, które w przedmiotowej sprawie orzekały po tej dacie, nie mogły wydać decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 p.z.p. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycja celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu tego rodzaju brak możliwości wydania decyzji powinien skutkować - po uchyleniu decyzji poprzedniej, ze względu na zaistniałą przesłankę wznowienia - nie odmową ustalenia warunków zabudowy, ale umorzeniem postępowania. Odmowa ustalenia warunków zabudowy jest bowiem rozstrzygnięciem, które zapada w wyniku merytorycznej oceny, iż nie są spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p. Tymczasem w przedmiotowej sprawie istnieje przeszkoda, aby w ogóle przystąpić do owej oceny. W takim razie, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należało rozstrzygnąć co do istoty sprawy w sposób niemerytoryczny, poprzez jej umorzenie (por. pkt 2 części I komentarza do art. 151 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym zatem zakresie organy uchybiły przepisom postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie poprzez podjęcie niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu organ powinien podjąć rozstrzygnięcie stosownie do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 225 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), mając na względzie rodzaj postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja oraz wysokość wniesionego wpisu.