II SA/Bd 1546/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Decyzją z 23 września 2021 r. nr SŚ.ŚR.5242.2.3.2021, Burmistrz Miasta i Gminy w Mroczy odmówił M. O. (skarżącej) specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na matkę – M. O.. W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), organ stwierdził, że podopieczna skarżącej, zgodnie z orzeczeniem o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności, nie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, która powodowałaby konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ wskazał ponadto, że osoba wymagająca opieki jest osobą zamężną, toteż w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny obciąża jej małżonka, a dopiero w dalszej kolejności – córkę. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że opiekuje się matką, ojciec (mąż podopiecznej) jest jedynym żywicielem rodziny, a ponadto otrzymała już postanowienie sądu o tym, że matka nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z 22 października 2021 r. nr SKO-4111/1642/2021, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy stwierdził, że o ile ustalenia faktyczne potwierdzają sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, to jednak zakres i charakter tej opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Opieka ta polega bowiem na robieniu zakupów, gotowaniu, podawaniu posiłków, załatwianiu spraw urzędowych, wizyt u lekarza i zakupie leków, a więc na wykonywaniu czynności dnia codziennego niezależnych od czynności związanych z opieką nad osobą niesamodzielną czy chorą. Organ za bezzasadne uznał jednak stanowisko organu I instancji, jakoby przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia był fakt pozostawania podopiecznej w związku małżeńskim. W tym zakresie powołał art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359), nie rozwijając jednak argumentacji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. O. wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną, wyłącznie literalną wykładnię przepisów u.ś.r., podczas gdy przy zastosowaniu wykładni celowościowej organ zobowiązany był ustalić, czy małżonek podopiecznej jest w stanie sprawować nad nią opiekę. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego i w konsekwencji brak ustaleń co do sytuacji życiowej i zdrowotnej ojca skarżącej. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że jej ojciec ma zdrowotne problemy z kręgosłupem, co wyklucza jego udział w sprawowaniu opieki, wymagającej również fizycznego wysiłku. Podniosła, że niepełnosprawna matka wymaga stałej opieki, która jednak nie musi polegać na nieustającym przebywaniu z podopieczną, ale polega na stałej, całodniowej gotowości do jej sprawowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy administracji publicznej obu instancji decyzje o odmowie przyznania spornego świadczenia oparły na ustaleniu, że opieka sprawowana przez skarżącą nie wypełnia znamion opieki stałej i długotrwałej, uniemożliwiającej skarżącej podjęcie zatrudnienia. Organ I instancji zwrócił nadto uwagę, że skarżąca – jako córka niepełnosprawnej - jest zobowiązana alimentacyjnie dopiero w dalszej kolejności niż jej ojciec, na którym w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem żony, i który w związku z tym jest uprawniony do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ odwoławczy zanegował wystąpienie powyższej przesłanki negatywnej, czego jednak nie uargumentował. Z akt sprawy bezspornie wynika, że matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2020 r., zmienionym następnie wyrokiem Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. VII U 814/20, w zakresie zaliczenia matki skarżącej do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Zgodnie z sentencją ww. wyroku znaczny stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy i datuje się od 1 sierpnia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. Spełniony jest zatem warunek legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednakże z powołanego art. 16a ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długotrwała i musi mieć związek ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby pozostającej pod opieką. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 16a u.ś.r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Nie może to być opieka świadczona nieregularnie, a nawet jeżeli sprawowana jest codziennie, to nie może być sprawowana w ograniczonym zakresie. Prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej z wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia wiąże się z koniecznością ustalenia w danej sprawie związku między niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania bezpośredniej stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru tej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W sprawie organy obu instancji zasadniczo nie ustaliły wszechstronnie stanu faktycznego w zakresie koniecznym do prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie poczyniły rozważań faktycznych ukierunkowanych na to, jaki wymiar ma sprawowana przez skarżącą opieka. Oparły się w tym zakresie na lakonicznych oświadczeniach skarżącej oraz jej matki. W oświadczeniu skarżącej wskazała ona, że opieka polega na pomaganiu w codziennym funkcjonowaniu, przygotowywaniu wizyt lekarskich, lekarstw, posiłków, robieniu zakupów, wychodzeniu na spacery i dbaniu o dom. W przedmiotowym zakresie pracownik organu socjalnego w ogóle zaś nie wypowiedział się co do wymiaru sprawowanej opieki. Z protokołu wywiadu środowiskowego wynika jedynie, że skarżąca "sprawuje faktyczną opiekę" nad matką. Nie zostało opisane w jakim wymiarze godzinowym, na czym ta opieka polega, czy jest sprawowana samodzielnie przez skarżącą, czy współuczestniczą w niej pozostali domownicy i w jakim wymiarze każdy z nich. Przede wszystkim nie jest jasne, czy opieka ta w istocie nie wypełnia znamion opieki stałej i długotrwałej (pracownik przeprowadzający wywiad skupił się na okoliczności, iż niepełnosprawna jest zamężna i to na małżonku spoczywa obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności). Istotne okoliczności sprawy nie zostały zatem wyjaśnione, a twierdzenia organów obu instancji co do tego, że skarżąca nie sprawuje opieki stałej i długotrwałej – nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Powyższe uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na treść uzasadnień decyzji obu instancji oraz argumentację skargi odnieść się należy też do zaistniałego w sprawie problemu kolejności zobowiązań alimentacyjnych spoczywających na członkach rodziny niepełnosprawnej oraz ewentualnego jej wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie z art. 16a ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżąca, jako córka osoby z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bez wątpienia jest taką osobą (art. 128 k.r.o.). Jej ojciec (mąż podopiecznej), również jest osobą zobowiązaną alimentacyjnie względem niepełnosprawnej, i to w sposób wyprzedzający córkę (art. 27 i art. 130 k.r.o.) Podkreślić należy, że przepisy regulujące instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego nie uzależniają możliwości przyznania ww. świadczenia od stwierdzenia, że nie ma osoby zobowiązanej alimentacyjnie w bliższej kolejności, aniżeli wnioskodawca. Oznacza to, że o ile wnioskodawca pozostaje w stosunku rodzinnym określonym przepisami k.r.o., jest osobą uprawnioną do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy bez względu na to, czy na innym członku rodziny ciąży zobowiązanie w pierwszej kolejności. Wobec specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca nie przewiduje takiego ograniczenia jak w przypadku analogicznego świadczenia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, gdzie okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim wyklucza przyznanie tego świadczenia innej osobie niż małżonkowi (o ile sam nie legitymuje się on orzeczeniem znacznym stopniu niepełnosprawności) – stanowi o tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Skoro brak jest regulacji prawnych uniemożliwiających córce (czyli zstępnej w pierwszym stopniu) ubieganie się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (przesłanka taka nie została opisana w art. 16a ust. 8 u.ś.r.), to nieuzasadnionym jest doszukiwanie się w tym zakresie analogii z instytucją świadczenia pielęgnacyjnego i ekstrapolowanie przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wobec specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko organu I instancji było zatem błędne, co wobec lakoniczności twierdzenia SKO w tym zakresie należało w niniejszym uzasadnieniu wyjaśnić i przesądzić. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.