II SA/Bd 1569/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Prezydent G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "J .. pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania części ośrodka zdrowia na aptekę w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr [...] - obręb nr [...] przy ul. [...] w G.. W odwołaniu od powyższej decyzji F. W. podniosła, że inwestor jako najemca części budynku przy ul. [...] w G., nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znaku [...] Wojewoda K. - P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zalecił, aby przy ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji jednoznacznie ustalił, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, a także, czy inwestor posiada zgodę właściciela obiektu tj. Gminy M. G., na dokonywanie prac budowlanych wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę. Orzekając w sprawie ponownie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Prezydent G., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. ) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania części ośrodka zdrowia na aptekę w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr [...] - obręb nr [...] przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu tej decyzji orzekający organ podniósł, iż w toku postępowania uzyskano potwierdzenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu M. G., że inwestor "[...]" Sp. z o.o. posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane związane ze zmianą przeznaczenia na cele apteczne części nieruchomości stanowiącej lokal nr [...]. Ponadto, inwestor dokonał korekty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 3.02.016 r., a załączony do wniosku projekt budowlany ma wymaganą formę i jest kompletny. Został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzania projektu były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Przedstawiono informację, dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Reasumując organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest w pełni zgodna z decyzją nr [...] Prezydenta G. o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2013 r., znak:[...]. W odwołaniu od powyższej decyzji F. W. podważyła prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzając, że oświadczenie w zakresie uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez Spółkę jest niepełne, a treść pisma wiceprezydenta G. nie wyjaśnia na jakiej podstawie i z jakiego tytułu zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane została udzielona, co jej zdaniem powoduje, że nie sposób jest ocenić, czy faktycznie zgoda taka mogła być udzielona. W związku z powyższym F. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] - P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarzoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które poprawił w dniu [...] czerwca 2016 r. wykreślając w rubryce 28 tytuł do dysponowania nieruchomością, stosując się do uwag zawartych w decyzji Wojewody [...] - P. z dnia [...] czerwca 2016 r. Ponadto podniesiono, że w świetle art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Niewątpliwie umowa najmu stanowi tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, jednak na organie I instancji ciążył obowiązek dokonania cywilnoprawnej wykładni złożonych w sprawie dokumentów w zakresie ustalenia, czy można było uznać, że na ich podstawie inwestor uprawnieniem takim dysponuje lub nie dysponuje. Wojewoda zwrócił uwagę, że organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy uzyskał potwierdzenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu M. G., że inwestor [...] Sp. z o.o. posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane związane ze zmianą przeznaczenia na cele apteczne części nieruchomości stanowiącej lokal nr [...], przytaczając jednocześnie tezę publikacji zawartej w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 277/06 w której stwierdzono, że: "prawo do dysponowania nieruchomością (o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 1994 r., Prawo budowlane) jednak, należy oceniać według prawa cywilnego. Może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak i z umowy najmu lub dzierżawy bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane". Organ odwoławczy zwrócił tez uwagę, że jak wynika z akt sprawy, inwestor, tj. Spółka [...] sp. z o.o. jest najemcą części budynku przy ul. [...] w G., a co za tym idzie wiąże ją z właścicielem nieruchomości stosunek zobowiązaniowy. Umowa najmu nie zakazuje robót będących przedmiotem inwestycji, zaś odpis pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. Wiceprezydenta G. [...] wprost wyraża zgodę spółce [...] sp. z o.o. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane związane ze zmianą przeznaczenia części tej nieruchomości stanowiącej lokal nr [...] na cele apteczne. Zatem właściciel nieruchomości, którym jest Gmina M. G., w ocenie Wojewody wyraził bez wątpienia zgodę na realizację niniejszej inwestycji, natomiast w sprawie wyjaśnień, na jakiej podstawie i z jakiego tytułu została udzielona zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez Wiceprezydenta G., Odwołująca powinna zwrócić się w tej sprawie bezpośrednio do Wiceprezydenta G., bowiem motywy działania Gminy M. G. nie są przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda stwierdził również, że załączony do wniosku projekt budowlany ma wymaganą formę i jest kompletny, został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzania projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; projekt budowlany uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia, przedstawiono informację, dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i w związku z powyższym zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do sądu F. W. wniosła o: 1. uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] P. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w całości, 2. zasądzenie od Wojewody [...] - P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty [...]złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "p.b.") w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że Spółka dysponuje tytułem prawnym uprawniającym ją do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w tej sprawie brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli części wspólnych nieruchomości, a zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wydana przez Wiceprezydenta G. jest niewystarczająca do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, 2. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia, czy Spółka faktycznie dysponuje tytułem prawnym uprawniającym ją do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie niezbędnym do wydania pozwolenia na budowę. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że przedmiotowy budynek przy ulicy [...] w G. składa się z 11 samodzielnych lokali, z czego część została wyodrębniona (lokal nr [...]). Właścicielem jednego z wyodrębnionych lokali (nr [...]) jest skarżąca, której przysługuje także udział w części wspólnej nieruchomości w wysokości 1539/19533, a co za tym idzie Gmina M. G. nie jest jedynym właścicielem nieruchomości. Zdaniem skarżącej zmiana przeznaczenia części budynku, w tym wykonanie prac budowlanych umożliwiających powstanie apteki na parterze ośrodka zdrowia, odnosi się także do części wspólnej przedmiotowej nieruchomości; zarówno lokal należący do skarżącej, jak i część ośrodka zdrowia, której sposób przeznaczania ma zostać zmieniony znajdują się na parterze budynku, w bezpośrednim sąsiedztwie. Przedmiotowe lokale mają m. in. wspólne wejście oraz wspólny korytarz, a co za tym idzie zmiana przeznaczenia części parteru budynku dotyka nie tylko części nieruchomości, której właścicielem jest Gmina M. G., ale także części wspólnej nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej i Gminy M. G.. Tym bardziej, że zmiana przeznaczenia części ośrodka zdrowia wiąże się z pracami budowlanymi, które w znaczący sposób zmienią nie tylko wygląd parteru budynku, w tym wspólnego korytarza ale także zmianie ulegnie sposób korzystania z części wspólnych przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie występuje sytuacja, w której udzielenie zgody na dysponowanie przez Spółkę nieruchomością na cele budowlane winno pochodzić zarówno od Gminy M. G., jak i skarżącej, jako współwłaściciela części wspólnych przedmiotowej nieruchomości, gdyż inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, co powoduje, że zastosowanie ma art. 199 zdanie 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli". Wobec powyższego w ocenie skarżącej, w tej sprawie brak zgody wszystkich współwłaścicieli jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przekonaniu skarżącej wymagało oceny prawidłowości zastosowania przez organ wydający pozwolenie na budowę - art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt. 11 ustawy – Prawo budowlane i o ile w niniejszej sprawie Spółka złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mniej jednak od początku postępowania administracyjnego skarżąca kwestionowała jego skuteczność. Kolejną kwestią na którą należy zwrócić uwagę w ocenie skarżącej jest fakt, że organy administracji rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, winny dokonać weryfikacji oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jeśli ujawnią się okoliczności wskazujące na to, że może być ono niezgodne z rzeczywistością i w tej sprawie występuje taka sytuacja, gdyż zaistniały uzasadnione wątpliwości, czy inwestor faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością, lecz z niezrozumiałych przyczyn zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, opierając się bezwiednie na treści oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz treści pisma Wiceprezydenta G. z dnia [...] czerwca 2015 r., bez podjęcia kroków w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Skarżąca zwróciła też uwagę, że jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zdaniem Wojewody [...] P. właściciel nieruchomości Gmina M. G., bez wątpienia wyraził zgodę na realizację inwestycji, a wyjaśnienie na jakiej podstawie i z jakiego tytułu została udzielona zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem postępowania w tej sprawie. Przedłożone do akt sprawy pismo Wiceprezydenta G. z dnia [...] czerwca 2015 r., w ocenie skarżącej nie dawało podstaw do przyjęcia, że inwestor dostatecznie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle przepisu art. 3 pkt. 11 ustawy – Prawo budowlane jak i w świetle okoliczności sprawy. Takie stanowisko organu II instancji w przekonaniu skarżącej stoi w sprzeczności z obowiązkami nałożonymi na organy administracji przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z koniecznością wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także zasadą prawdy obiektywnej. Tym samym w niniejszej sprawie doszło nie tylko do naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także wymogów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., które to przepisy nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem działania w zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga nie jest zasadna. Na gruncie rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie miała ocena skuteczności złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy wystąpiła konieczność wyrażenia zgody na opisaną inwestycję przez współwłaścicieli części wspólnych, którzy są właścicielami wyodrębnionych lokali. Jednym z uprawnień, które składają się na treść prawa własności, jest uprawnienie każdego ze współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą będącą przedmiotem współwłasności. Zasadnicze znaczenie dla realizacji tego prawa ma ustalenie, czy rodzaj i zakres robót budowlanych rozciąga się na części wspólne obiektu, gdyż tylko w takim przypadku fakt realizacji robót budowlanych będzie wymagał wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że inwestor nie zamierza realizować zamierzenia w postaci wykonania określonych robót budowlanych na nieruchomości wspólnej. Przedmiotem wniosku i wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zmiana sposobu użytkowania części ośrodka zdrowia na aptekę, obejmującej lokal nr [...]. Skarżąca nie legitymuje się prawem do tej części obiektu, stąd nie ma potrzeby uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w której znajduje się przedmiotowy lokal, zgodnie z art. 199 K.c. Stosownie do art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym prawo zabudowy obejmuje nie tylko wznoszenie nowej zabudowy, ale także wykonywanie robót budowlanych w istniejącej już zabudowie. Na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 tego Prawa przyjąć należy, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicję pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i wynika z niej, że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny do nieruchomości wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rozumiane jako uprawnienie do wykonywania robót budowlanych wynikające z prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego) może odnosić się do różnego rodzaju robót budowlanych (zamierzeń budowlanych), a więc w każdym przypadku, gdy inwestor zamierza podjąć określone roboty budowlane, konieczne jest dokonanie oceny, czy z uwagi na rodzaj zamierzenia budowlanego, inwestor dysponuje takim prawem do nieruchomości, które pozwala na wykonanie tego zamierzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że inwestor, tj. Spółka [...] sp. z o.o. jest najemcą części budynku przy ul. [...] w G.. Umowa najmu jako umowa zobowiązaniowa uprawnia do korzystania z nieruchomości lecz nie określała wprost czy wynajmujący wyraża zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Natomiast z pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. Wiceprezydenta G. [...] wynika, że wynajmujący wyraża zgodę najemcy - spółce [...] sp. z o.o. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane związane ze zmianą przeznaczenia części tej nieruchomości stanowiącej lokal nr [...] na cele apteczne. Oznacza to, że właściciel nieruchomości, którym jest Gmina M. G., wyraził jednoznacznie zgodę na realizację niniejszej inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia, że takie oświadczenie woli zostało złożone w odrębnym piśmie ani jakie przesłanki zdecydowały o stanowisku wynajmującego . Nie ma zatem podstaw do wyjaśniania, na jakiej podstawie i z jakiego powodu została udzielona zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez Wiceprezydenta G.. Istotny jest zakres zgody a ten nie budzi wątpliwości, że obejmuje wnioskowane zamierzenie inwestora, które jest przedmiotem wydanego pozwolenia. Należy też podkreślić, że pozwolenie na budowę nie wykracza poza sposób i zakres wykorzystania nieruchomości na cele budowlane określony w piśmie wynajmującego. W uzasadnieniu decyzji wyraźnie sprecyzowano, że zmiana przeznaczenia części nieruchomości dotyczy lokalu nr [...]. Oznacza to, że niezależnie od faktu, że zgoda obejmuje przedstawione zamierzenie to ograniczenie zamierzenia do lokalu potwierdza, że zmiana sposobu użytkowania nie dotyczy części wspólnych obiektu. W takim zaś wypadku nie ma podstaw, by organ wymagał od inwestora przedłożenia zgody współwłaścicieli nieruchomości, gdyż inwestycja nie wkracza w części wspólne obiektu. Obawa, że zmieni się krąg osób korzystających z usług świadczonych w lokalu czy oczywista zmiana profilu świadczonych usług nie ma znaczenia z punktu wiedzenia wymagań określonych przepisami prawa budowlanego. Należy też dodać, że załączony do wniosku projekt budowlany ma wymaganą formę i jest kompletny W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procedury, stąd skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.