II SA/Bd 1571/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję O. I. P. w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia instrukcji stanowiskowej z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dla elektromontera sieciowego oddala skargę. Inspektor Pracy Inspektor Pracy, na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 640, zwanej w skrócie "ustawą o PIP") nakazem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nakazał skarżącej spółce E. Sp. z o.o. w P. zapewnić instrukcję stanowiskową z zakresu BHP dla elektromontera sieciowego, w terminie do [...] grudnia 2016 r. Odwołując się od nakazu skarżąca spółka podniosła, że instrukcja stanowiskowa dla elektromontera w zakresie BHP już istnieje i obowiązuje od [...] października 2013 r. Obowiązuje ona osoby uprawnione do wykonywania prac eksploatacyjnych przy urządzeniach elektroenergetycznych w zakresie ich obsługi, konserwacji, remontów, montażu i kontrolno – pomiarowych. Elektromonter sieciowy zalicza się do tej grupy osób. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Inspektor Pracy utrzymał w decyzję organu I instancji. Organ wskazał na treść art. 207 § 2 pkt 1 oraz art. 2374 § 1 i 2 Kodeksu pracy (w skrócie "k.p.") oraz § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm., zwane w skrócie "rozporządzeniem BHP"), podnosząc, że instrukcje stanowiskowe, o których mowa w tych przepisach, stanowią zbiór zasad dotyczących sposobu postępowania dla danego stanowiska pracy tak, by prace były wykonywane zgodnie z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ stwierdził, że Kodeks pracy, nakładając na pracodawców obowiązek wydawania instrukcji i wskazówek dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, odnosi go do "stanowisk pracy", jednakże nie wskazuje, co należy rozumieć przez "stanowisko pracy". Definicji tego pojęcia nie zawierają inne przepisy prawa pracy. Organ uznał, że przez "stanowisko pracy" należy rozumieć zarówno określenie rodzaju pracy jak też miejsca (warsztatu) pracy – analogicznie, jak pojęcie to zdefiniował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. II PK 225/10 (na tle art. 229 § 4 k.p.). Organ ustalił, że skarżąca spółka zatrudnia pracowników oddzielnie na stanowisku elektromonterów i elektromonterów sieciowych. W obu przypadkach pracownicy ci zobowiązani są do korzystania z instrukcji stanowiskowej elektromontera. Tymczasem stanowiska te różnią się między sobą m.in. sposobem organizacji pracy oraz rodzajem zagrożeń wypadkowych. Od pracowników zatrudnionych na stanowisku elektromonterów sieciowych wymagane są uprawnienia do pracy pod napięciem (PPN), które nie są obowiązkowe w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na stanowisku elektromonterów. Ponadto tylko grupa elektromonterów sieciowych podczas usuwania awarii dopuszczana jest do pracy w warunkach szczególnych na sieci elektroenergetycznej i urządzeniach stacji nasłupowych bez polecenia na piśmie. Również tylko elektromonterzy sieciowi są uprawnieni do wykonywania prac doraźnych na sieci elektroenergetycznej po stronie średniego napięcia (SN) i najwyższego napięcia (NN). Ponadto instrukcje: elektromontera sieciowego i organizacji bezpiecznej pracy przy urządzeniach elektroenergetycznych w E. O. Sp. z o.o. nie uwzględniają szczególnych procedur i zasad BHP dla elektromonterów sieciowych oraz zespołów pracowników, w skład których wchodzą elektromonterzy sieciowi, w zakresie wykonywania planowanych prac eksploatacyjnych, wykonywania prac doraźnych, likwidacji awarii oraz występujących zagrożeń, wykonywania czynności związanych z przygotowaniem, likwidacją strefy pracy oraz dopuszczeniem do wykonywania prac, wykonywania zadań zleconych przez dyspozytora ruchu z zakresu eksploatacji sieci elektroenergetycznej oraz specjalistycznych urządzeń elektroenergetycznych czy regulacji pracy sieci elektroenergetycznej i koordynacji pracy sieci. Wskazując na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2010 r. (sygn. II PK 132/09) organ wskazał, ze powinnością pracodawcy jest nie tylko zapoznanie pracownika z ogólnymi przepisami oraz zasadami BHP, ale także zwrócenie uwagi na konkretne zagrożenia występujące na stanowisku pracy, na którym pracownik będzie wykonywał swoje obowiązki. Chodzi o zagrożenia typowe, możliwe do przewidzenia, a nie szczególne, wyjątkowe, mogące wystąpić w sytuacjach nietypowych. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zakres obowiązków na stanowiskach elektromontera i elektromontera sieciowego nie jest tożsamy i różni się pod względem potencjalnych zagrożeń wypadkowych. Tym samym skarżąca spółka jest zobowiązana do zapewnienia oddzielnej instrukcji stanowiskowej dla elektromonterów sieciowych. W skardze do sądu spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji względnie stwierdzenie ich nieważności, zarzucając naruszenie: 1) art. 34 w związku z art. 31 ustawy o PIP polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów, 2) art. 77 § 1, art. 7, 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, 3) § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia BHP poprzez błędną wykładnię, 4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu że brak jest w skarżącej spółce szczegółowych procedur i zasad BHP dla elekromonterów sieciowych oraz zespołów pracowników w skład których wchodzą elektromonterzy sieciowi, 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie z uwagi na brak podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący zarzucił niezastosowanie: 1) art. 107 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy o PIP, a w konsekwencji uznanie, że nakaz dnia [...] sierpnia 2016 r. nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego ani prawnego, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy o PIP, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia nakazu Inspektora Pracy i umorzenia postępowania w całości, mimo istnienia podstaw, tj. z uwagi na to, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na istnienie u skarżącej procedur i zasad BHP dla elektromonterów sieciowych. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że zaskarżone decyzje zostały wydane w związku z kontrolami przeprowadzonymi w celu ustalenia przyczyn i okoliczności wypadku, jakiemu uległ pracownik skarżącej spółki, jednakże są one oderwane od ustaleń Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy ujętych w protokole kontroli. Z art. 33 ust. 1 ustawy o PIP wynika natomiast, że odnosi się on do podejmowanych przez kontrolera w stosunku do kontrolowanego określonych działań stanowiących konsekwencje przeprowadzonej kontroli i dokonanych ustaleń, a mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, które stanowiłyby podstawę do wydania decyzji we wspomnianym trybie. Zdaniem skarżącej spółki nie sposób uznać za takową podstawę zdawkowego stwierdzenia "zakład nie posiada instrukcji stanowiskowej dla elektromontera sieciowego, posiada Instrukcję Stanowiskową Elektromontera". Spółka podkreśliła ponadto, że jak wskazała w odwołaniu – do elektromonterów sieciowych stosuje się "Instrukcję stanowiskową elektromontera", co wynika wprost z pkt 1.3. "Instrukcji...", według którego instrukcja obowiązuje osoby uprawnione do wykonywania prac eksploatacyjnych przy urządzeniach elektroenergetycznych w zakresie ich obsługi, konserwacji, remontów, montażu i kontrolno – pomiarowych (takie uprawnienia ma elektromonter sieciowy). Ponadto skarżąca spółka podkreśliła wówczas, że w zakresie BHP elektromonter sieciowy jest zobowiązany do stosowania "Instrukcji organizacji bezpiecznej pracy przy urządzeniach elektroenergetycznych w E. O. Sp. z o.o.", a prace lub zadania należy wykonywać zgodnie z instrukcjami eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych lub instrukcjami technologicznymi (punkt 3.1. Instrukcji). Błędna wykładania § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia BHP polega zdaniem skarżącej spółki na błędnym wywodzeniu z treści tego przepisu, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia "stanowiskowej" instrukcji BHP. W świetle tego przepisu pracodawca nie jest związany jakąkolwiek formą instrukcji. Nie musi to być jeden, może to być kilka dokumentów, które obejmują elementy wskazane w ww. przepisie. Pracodawca, realizując obowiązek wskazany w ww. przepisie może posłużyć się nie tylko kryterium podmiotowym, ale także przedmiotowym, tj. określić wymogi BHP dla danej kategorii czynności, danego rodzaju procesu technologicznego. W skarżącej spółce zastosowano rozwiązanie o mieszanym charakterze (tj. podmiotowym i przedmiotowym). Skarżąca spółka w obowiązujących regulacjach nakazała stosowanie do elektromonterów sieciowych "Instrukcji stanowiskowej elektromontera", a dodatkowo ustanowiła reguły postępowania (w zakresie BHP) dla innych czynności, których wykonanie może być powierzone elektromonterom sieciowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto organ podkreślił, że obowiązek wydania instrukcji "stanowiskowej" nie wynika z przepisu rozporządzenia, ale z art. 2374 k.p. Organ podniósł, że przepisy nie wprowadzają nakazu, aby formalnie dokument instrukcji stanowiskowej wydawany był oddzielnie dla każdego stanowiska pracy. Możliwe jest, aby w jednej instrukcji (obejmującej jeden dokument) znalazły się unormowania dotyczące pracowników zatrudnionych na różnych stanowiskach, z tym jednak zastrzeżeniem, że w odniesieniu do każdego z tych stanowisk spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 2374 k.p i § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia BHP. Organ podkreślił, że ze wskazanego przepisu rozporządzenia wynika obowiązek formułowania instrukcji w sposób "zrozumiały dla pracowników" W ocenie organu wymogu tego nie spełniają reguły zawarte w siedmiu odrębnych aktach obejmujących łącznie kilkaset stron – tak jak to jest w skarżącej spółce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo ocenił, iż forma, w jakiej w skarżącej spółce przekazywana jest wiedza z zakresu BHP pracownikom zatrudnionym na stanowisku elektromontera sieciowego, nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z art. 2374 § 1 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany zaznajamiać pracowników z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącymi wykonywanych przez nich prac. Stosownie do § 2 artykułu 2374 k.p. pracodawca jest obowiązany wydawać szczegółowe instrukcje i wskazówki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy. Z kolei w § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Płacy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wskazano, że pracodawca jest obowiązany udostępnić pracownikom, do stałego korzystania, aktualne instrukcje bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące: 1) stosowanych w zakładzie procesów technologicznych oraz wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników; 2) obsługi maszyn i innych urządzeń technicznych; 3) postępowania z materiałami szkodliwymi dla zdrowia i niebezpiecznymi; 4) udzielania pierwszej pomocy. W § 41 ust. 2 rozporządzenia BHP prawodawca wskazał ponadto, że instrukcje, o których mowa w ust. 1, powinny w sposób zrozumiały dla pracowników wskazywać czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem danej pracy, zasady i sposoby bezpiecznego wykonywania pracy, czynności do wykonania po jej zakończeniu oraz zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników. Instrukcje dotyczące prac związanych ze stosowaniem niebezpiecznych substancji i preparatów chemicznych powinny uwzględniać informacje zawarte w kartach charakterystyki tych substancji i preparatów. Słusznie zauważył organ, że obowiązek wydania przez pracodawcę "stanowiskowej" instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy wynika z treści art. 2374 k.p. Przepis ten z jednej strony (w § 1) wskazuje, że pracodawca jest obowiązany zaznajamiać pracowników z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącymi "wykonywanych przez nich prac", a z drugiej (w § 2) wskazuje, że pracodawca ma obowiązek wydawania szczegółowych instrukcji i wskazówek dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy "na stanowiskach pracy". Tak więc obowiązek zaznajamiania z przepisami i zasadami BHP odnoszony jest do "prac", natomiast obowiązek wydawania szczegółowych instrukcji i wskazówek – nie do "prac" ale do "stanowiska pracy". Przy określeniu zakresu obowiązku wydania instrukcji BHP należy wziąć też pod uwagę treść cytowanego § 41 rozporządzenia BHP, który nakładając na pracodawcę obowiązek udostępniania aktualnych instrukcji BHP obejmujących zagadnienia wymienione w ust. 1, jednocześnie wprowadza wymóg, aby instrukcje te "w sposób zrozumiały" przedstawiały czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem danej pracy, zasady i sposoby bezpiecznego wykonywania pracy, czynności do wykonania po jej zakończeniu oraz zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników. Ciążący na pracodawcy obowiązek zaznajamiania pracownika z przepisami i zasadami BHP nie może być zatem realizowany bez związku z konkretnym stanowiskiem pracy, jak też nie może polegać na przekazywaniu ww. informacji w jakikolwiek sposób. Wprawdzie pracodawca nie może wyręczyć pracownika w zapoznawaniu się z przepisami i zasadami BHP, ale z drugiej strony – pracownik nie może wyręczać pracodawcy w jego obowiązku takiego sformułowania instrukcji i wskazówek dotyczących przepisów i zasad BHP, aby odnosiły się one do konkretnego stanowiska pracy, do występujących na tym konkretnym stanowisku pracy zagrożeń, a co więcej – aby nastąpiło to "w sposób zrozumiały" dla pracownika. Formułowanie "w sposób zrozumiały" obejmuje także konieczność ograniczania – w miarę możliwości – także objętości przekazywanej informacji. Trudno przyjąć, że ww. obowiązek pracodawcy może był wykonany w taki sposób, że pracownik zostaje obarczony zadaniem odnalezienia wśród wielu obszernych dokumentów dotyczących przepisów i zasad BHP takich konkretnych wskazań odnośnie prac i czynności, które dotyczą prac i czynności wykonywanych na jego konkretnym stanowisku pracy. W świetle powyższego zasadnie organ wskazuje na konieczność wydawania przez pracodawcę "stanowiskowych" instrukcji BHP, a stanowisku temu nie można zarzucać sprzeczności z treścią § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia BHP. Należy przy tym zaznaczyć, że wydawanie przez pracodawcę innych niż instrukcja "stanowiskowa" instrukcji i wskazówek nie stoi w sprzeczności z ww. stanowiskiem. Istotne jest bowiem, aby nie doszło do wyżej opisanej sytuacji tj. aby ilość i objętość takich instrukcji powodowała, że w istocie pracodawca nie wypełnia swojego obowiązku zaznajamiania pracowników w sposób dla nich zrozumiały, z przepisami i zasadami BHP, ale jedynie przekazuje pracownikowi materiały, na podstawie których pracownik sam musi sobie "zbudować" zasób wiedzy odnośnie przepisów i zasad BHP obowiązujących na jego konkretnym stanowisku pracy. Usprawiedliwieniem dla pracodawcy nie może być przy tym okoliczność, że dwa różne stanowiska pracy (tj. posiadające istotne różnice co do rodzaju wykonywanej pracy i miejsca, w którym ta praca jest wykonywana) w pewnym zakresie wymagają przestrzegania tych samych lub zbliżonych przepisów i zasad BHP. Jak ustalono w toku postępowania – i co nie jest sporne – w skarżącej spółce oprócz stanowiska pracy "elektromonter" wyodrębniono stanowisko pracy "elektromonter" sieciowy". Organ odwoławczy zasadnie i jasno wskazał, że osoby zatrudniane na tych stanowiskach pracy mają inny rodzaj i miejsce pracy (m.in. odmienny zakres uprawnień a co za tym idzie możliwości wykonywania prac przy średnim i wysokim napięciu, możliwość pracy w warunkach szczególnych bez polecenia na piśmie), tzn. pracują na różnych "stanowiskach pracy" w rozumieniu art. 2374 § 2 k.p., co pociąga konieczność sformułowania "instrukcji i wskazówek" dotyczących BHP dopasowanych do tych dwóch różnych, konkretnych stanowisk pracy tzn. konieczność wydania odmiennej "instrukcji stanowiskowej". Wbrew stanowisku spółki zawartemu w skardze - i jak wynika z powyższego stanowiska Sądu – trudno uznać, że obowiązek skonkretyzowania instrukcji i wskazówek w odniesieniu do konkretnego stanowiska pracy "elektromontera sieciowego" może zostać uznany za wykonany poprzez uzupełnienie "Instrukcji stanowiskowej elektromontera" (17 stron) o szereg instrukcji o łącznej objętości 164 stron (k. 13 – 43 akt administracyjnych i k. 14 – 142 akt sądowych) na które składają się: "Instrukcja organizacji bezpiecznej pracy przy urządzeniach elektroenergetycznych w E. O. Sp. z o.o.", "Procedura prac pod napięciem przy przy urządzeniach elektroenergetycznych w E. O. Sp. z o.o.", "Instrukcja eksploatacji elektroenergetycznych linii napowietrznych z przewodami gołymi oraz izolowanymi niskich i średnich napięć", "Instrukcja eksploatacji elektroenergetycznych linii kablowych niskich i średnich napięć" oraz "Metody asekuracji i ewakuacji przy pracach na wysokości w E. O. Sp. z o.o." W konsekwencji powyższego stanowiska Sądu należy uznać, że nie organ nie dopuścił się ani naruszenia art. 34 i 32 ustawy o PIP ani naruszenia przepisów proceduralnych (k.p.a.). W ustalonej sytuacji faktycznej samo stwierdzenie braku instrukcji stanowiskowej dla stanowiska elektromontera sieciowego było wystarczającą przesłanką wydania decyzji w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 pkt 1 ustawy o PIP tj. nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, którym to uchybieniem w przedmiotowym przypadku był ww. brak instrukcji stanowiskowej. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd oddalił skargę.