II SA/Bd 1589/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił T. Z. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: matką D. S.. Jako powód odmowy organ wskazał brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej – zgodnie z orzeczeniem lekarskim – nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie (daty powstania nie da się ustalić, a w dniu wydania orzeczenia matka skarżącej miała 79 lat). Organ I instancji stwierdził nadto, że zakres opieki wykonywanej nad niepełnosprawną przez jej córkę nie wskazuje, by była to opieka stała i długotrwała, albowiem podopieczna samodzielnie wykonuje czynności w zakresie samoobsługi, a skarżąca pomaga jej jedynie w czynnościach obsługi gospodarstwa domowego w wymiarze 4-5 godzin dziennie, w odstępie czasowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] października 2021 r. [...], utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Stwierdził jednak, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie zaszedł bowiem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią stałą i długotrwałą opieką nad matką. Organ wskazał, że opieka nad matką nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy, przy czym skarżąca jest osobą od lat korzystającą z pomocy finansowej MOPR i opiekę nad matką wykonywała również przed uzyskaniem przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie SKO czynności sprawowane przez skarżącą (przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, palenie w piecu w okresie zimowym, uczestniczenie w wizytach lekarskich i załatwianie spraw u lekarza) nie wykraczają poza standardowe obowiązki domowe wykonywane przez osoby pracujące, przy czym niepełnosprawna samodzielnie wykonuje czynności w zakresie samoobsługi. Organ zaznaczył, że skarżąca nie mieszka z matką, a czynności wykonywane w ramach pomocy zajmują jej ok 5 godzin dziennie, co nie wyklucza wykonywania ich przed lub po godzinach pracy. T. Z., reprezentowana przez radcę prawnego M. M., zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, oraz nieprawidłowe stwierdzenie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 8, 9, 77 § 1 i 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że fakt niepodejmowania zatrudnienia skarżącej jest spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad matką, która nie musi wiązać się z opieką wykonywaną bez przerwy, ale może wiązać się również, tak jak w przypadku skarżącej, z całodobowym pozostawaniem opiekuna do dyspozycji osoby niepełnosprawnej. Skarżąca wskazała, że przesłanka wykonywania stałej i długotrwałej opieki nie jest powiązana z koniecznością stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osobą niepełnosprawną, a chodzi tu o zaspokojenie codziennych, normalnych potrzeb związanych z egzystencją, których podopieczna nie jest w stanie sobie zapewnić bez pomocy osoby trzeciej. Na poparcie swojego stanowiska przywołała szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organy obu instancji, że skarżąca T. Z. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką D. S.. Organy administracji obu instancji uargumentowały swoje stanowisko tym, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką, oraz że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w wymiarze uniemożliwiającym jej obiektywnie podjęcie zatrudnienia. Nadmienić w tym miejscu należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. Przechodząc do okoliczności, z powodu której Sąd uznał za prawidłową odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, stwierdzić należy, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim zakresie, który wyklucza mu możliwość wykonywania aktywności zawodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne jest ustalenie, czy istotnie powodem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a jeżeli tak, to ustalenia również wymagało, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą koniecznej opieki wykluczał możliwość podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Bezspornym pozostaje, że matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego we [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. stwierdzającym jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, co w świetle art. 3 pkt 21 lit. 3 u.ś.r. równoznaczne jest z legitymowaniem się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej wynika, że D. S. zamieszkuje z wnukiem A. Z., który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jest osobą samodzielnie wykonującą czynności w zakresie samoobsługi. Co do skarżącej ustalono, że jest to osoba długotrwale bezrobotna, korzystająca z pomocy finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Sprawuje opiekę nad matką pod kątem robienia zakupów, przygotowywania posiłków, dowozu do lekarza, a w okresie zimowym - palenia w piecu. Pracownik socjalny stwierdził, że czynności te zajmują skarżącej około 4-5 godzin dziennie, w odstępach czasowych. Opieka w tym zakresie była sprawowana również przed uzyskaniem przez podopieczną orzeczenia o stwierdzeniu trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W wywiadzie wskazano również, że jest inna osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z niepełnosprawną (druga z córek), która jednak nie sprawuje opieki nad matką, jak też nie jest w stanie zaoferować pomocy finansowej. Pracownik socjalny we wnioskach z przeprowadzonego wywiadu stwierdził, że o sprawowana przez wnioskującą opieka nad niepełnosprawną matką nie ma charakteru całodobowego i nie wymaga pomocy w czynnościach związanych z samoobsługą matki. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowy oceniły okoliczności sprawy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką, w tym co do koniecznego i wymaganego zakresu tej opieki, a niepodejmowaniem konkretnie przez skarżącą aktywności zawodowej. Całokształt okoliczności faktycznych sprawy i niezakwestionowane ustalenia organów administracji w tym zakresie wskazują bowiem, że nie zachodzi sytuacja, w której można byłoby przyjąć, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad matką. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Zasadnie przyjęły organy, że wymiar sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącej wykonywania działalności zarobkowej, a to z uwagi na intensywność tej opieki. Wskazać najpierw należy, że okoliczność, iż jako jedna z osób zobowiązanych do alimentacji wykonuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie przesądza automatycznie, że zakres wykonywanej i sprawowanej opieki wyklucza możliwość wykonywania przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Nie zawsze bowiem osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym będzie wymagać opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską jakiegokolwiek i w jakimkolwiek wymiarze zatrudnienia. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką polega na wykonywaniu zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie kolidują z podjęciem zatrudnienia. Czynności takie jak przygotowywanie posiłków, robienie zakupów i palenie w piecu (stwierdzone w wywiadzie środowiskowym), ale też inne takie jak, sprzątanie, dowożenie do lekarza, załatwianie spraw urzędowych, nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego (a nawet i niekoniecznie codziennego), które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, również przyrządzają posiłki i sprzątają. Umawiają też dla chorego wizyty lekarskie i towarzyszą choremu domownikowi w tych wizytach, załatwiają sprawy urzędowe itp. (nota bene w warunkach informatyzacji różnych sfer życia publicznego wykonywanie tych obowiązków przestało często wymagać osobistego stawiennictwa). Z ustalonych okoliczności faktycznych nie wynika jednocześnie, by czynności wykonywane przy podopiecznej miały charakter czynności pielęgnacyjnych. W wywiadzie wprost zresztą stwierdza się (i nie jest o kwestionowane przez skarżącą), że podopieczna wykonuje samodzielnie czynności w zakresie samoobsługi, przez co rozumieć należy czynności higieniczne i spożywanie posiłków. Pomoc skarżącej ma zatem charakter raczej asysty w prowadzeniu gospodarstwa domowego w sferach, w których podopieczna, z uwagi na swój stan zdrowia, albo nie może wykonać w ogóle, albo nie może wykonać bez pomocy drugiej osoby. Nie stwierdzono, by podopieczna była osobą niezdolną do samodzielnego poruszania się, samodzielnego wykonywania wokół siebie czynności higienicznych. Z kolei stan niepełnosprawnej nie wymaga aby skarżąca z nią stale zamieszkiwała, czy też nie mogła pozostawić udając się do swojego miejsca zamieszkania. O ile w skardze zasadnie podniesiono, że fakt osobnego zamieszkiwania opiekuna i osoby podopiecznej sam w sobie nie wyklucza sprawowania opieki w wymiarze, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jednak w niniejszej sprawie okoliczność ta koresponduje z nienadmiernym zaangażowaniem czasowym skarżącej w wykonywaniu czynności opiekuńczych (pomocowych) i wespół z nią świadczy na rzecz stanowiska, iż opieka ta nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze godzinowym. Zauważyć też należy, że matka skarżącej zamieszkuje z wnukiem, który z pewnością również w pewnym zakresie w związku z tym może wspomagać w niezbędnej dla niepełnosprawnej opiece i pomocy. Zdaniem Sądu wskazany zakres opieki uzasadnia stanowisko organu, że w sprawie nie sposób mówić o stałym, długotrwałym i tak znacznym zaangażowaniu skarżącej w sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, aby nie można było pogodzić jej z wykonywaniem pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres rzeczywiście realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec matki nie wykraczał poza kategorię codziennych czynności wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące. Opieka sprawowana jest jedynie przez kilka godzin dziennie i nie polega na wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych, ale czynności o charakterze raczej usługowym. Zdaniem Sądu organy zgromadziły w wymaganym zakresie dokumentację obrazującą sytuację faktyczną skarżącej i D. S., która pozwoliła na odniesienie tej sytuacji do warunków ustalonych przepisami prawa. Nie sposób zatem zgodzić się z podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji