II SA/Bd 161/13

Dnia 22 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola postanawia umorzyć postępowanie. Zarządzeniem nr [...] z dnia 2 maja 2011 r. Burmistrz [...], na podstawie art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego im. [...]. Wojewoda [...] (pismem z dnia 8 stycznia 2013r.), na podstawie art. 93 i art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zarządzenia Burmistrza [...] nr [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego im. [...]., wnosząc o stwierdzenie jego niezgodności z prawem, z uwagi na naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty w skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki powołani powinni zostać przedstawiciele zakładowych organizacji związkowych, a pojęcie to należy rozumieć szerzej niż tylko organizację związkową działającą w danym zakładzie pracy. Zgodnie z orzecznictwem sądowym dotyczy ono bowiem wszystkich tych organizacji związkowych (lub międzyzakładowych organizacji związkowych), które zakresem swojego działania obejmują szkołę lub placówkę, w której odbywa się konkurs, niezależnie od tego czy w danej szkole zatrudnieni są członkowie tego związku. Wojewoda stwierdził, iż z odpowiedzi Burmistrza [...] na wezwanie z 22 czerwca 2012 r. nie wynikało jednoznacznie, czy organ wystosował zaproszenia do udziału w komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowiska na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego im. [...] do wszystkich organizacji związkowych. Z kolei z odpowiedzi uzyskanej od [...] Komisji Międzyzakładowej WZZ "Solidarność-Oświata" w [...] oraz Przewodniczącego NSZZ "Solidarność" w [...] wynika, że organy gminy [...] nie zwróciły się do tych organizacji związkowych o wskazanie ich przedstawicieli do komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora ww. placówki. W ocenie Wojewody, brak powołania w skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły publicznej przedstawiciela Wolnego Związku Zawodowego "Solidarność-Oświata" w [...] oraz Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] stanowiło istotne naruszenie prawa i wypełniało przesłanki do unieważnienia konkursu na dyrektora na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego im.`, zatem zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie organ nadzoru podniósł, że upłynął termin dla stwierdzenia przez niego nieważności zaskarżonego zarządzenia, co uzasadnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Burmistrz [...] przekazując skargę sądowi poinformował, że w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydał zarządzenie nr [...] r. którym uchylił m.in. zaskarżone nr [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego im. [...]. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. Wojewoda[...], podtrzymał skargę wskazując, że wydane przez Burmistrza [...] zarządzenie nr [...] uchylające m.in. zarządzenie nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego im. [...] nie podlegało ocenie pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę [...] w trybie nadzorczym i nie można obecnie stwierdzić czy zostałoby uznane za wydane zgodnie z prawem. Zarządzenie to wydane po prawie 20 miesiącach od powołania komisji konkursowej, bez uzasadnienia, spowodowało zaistnienie niezrozumiałego stanu faktycznego i prawnego. Poprzez uchylenie zarządzenia powołującego komisję konkursową, jej działania, których skutkiem było powołanie na stanowisko dyrektora, można uznać za nieuprawnione. Burmistrz [...] w piśmie z dnia 28 marca 2013r. wskazał, iż uwzględnił skargę w całości – poprzez uchylenie skarżonego zarządzenia (zarządzeniem nr[...]) jednocześnie stwierdził, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: O zakresie działania sądu decyduje unormowanie zawarte w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 207 z późn. zm., przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności wobec powołania się przez Burmistrza [...] na unormowanie art. 54 § 3 P.p.s.a., czyli działanie autokontrolne - uwzględnienie w całości skargi Wojewody poprzez uchylenie skarżonego zarządzenia przez § 3 zarządzenia Burmistrza [...]r., należy rozważyć czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznania sprawy co do jej istoty, czy też postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkować winno jego umorzeniem, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia między innymi w sytuacji, gdy zaskarżony akt prawny zostanie pozbawiony bytu prawnego w rezultacie skorzystania przez organ, który go wydał, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 156). Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego. Stanowiące przedmiot zaskarżenia zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego im. [...] weszło w życie z dniem podpisania. Zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia okoliczności wskazanych w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż rola komisji konkursowej kończy się wraz z przekazaniem organowi prowadzącemu przez jej przewodniczącego informacji o wynikach postępowania konkursowego oraz dokumentacji tego postępowania, a z pewnością najpóźniej z chwilą zatwierdzenia konkursu. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż posiedzenie komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Przedszkola Miejskiego im. [...], na którym wyłoniono kandydata na to stanowisko, odbyło się w dniu 13 maja 2011 r. Organ prowadzący zatwierdził konkurs i powołał wyłonionego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej. W tej sytuacji § 3 zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...]r. w sprawie uchylenia zarządzeń w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na dyrektorów szkół (...), mocą którego Burmistrz uchylił (z dniem podpisania tj. 17 stycznia 2013r.) zarządzenie nr [...]r. nie wywołuje żadnego skutku prawnego dla bytu i skutków wywołanych i zrealizowanych mocą skarżonego zarządzenia. Przedmiotowa komisja zrealizowała bowiem cel, dla którego została powołana - przeprowadziła postępowanie konkursowe i wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora już w maju 2011 r. Wobec powyższego uchylenie skarżonego zarządzenia z dniem [...] r. nie uwzględnienia skargi w całości, wbrew twierdzeniu Burmistrza [...]. Wojewoda bowiem w skardze wnosił o stwierdzenia niezgodności zarządzenia z prawem, do tego aspektu skargi w zarządzeniu z dnia [...]r. Burmistrz [...] w ogóle się nie odniósł. Ponadto w myśl przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a warunkiem skutecznego uwzględnienia skargi we własnym zakresie jest jej uwzględnienie w całości – to jest uznanie za zasadne wszystkich argumentów skargi, a nadto jednoczesne stwierdzenie przez organ, którego działania dotyczy skarga, że działanie to miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Także tego warunku nie wypełnia przedłożone wraz ze skargą zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...]r. Podkreślić przyjdzie, iż warunku tego nie może spełnić wskazanie bez jakiejkolwiek argumentacji dopiero w piśmie procesowym Burmistrza [...] z [...]r., że "uwzględniając skargę w całości stwierdza, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa". W ocenie Sądu, działania podjęte w niniejszej sprawie przez Burmistrza [...], po wniesieniu skargi Wojewody na zarządzenie nr[...], nie stanowią zatem uwzględniania skargi w całości, w rozumieniu normy art. 54 § 3 P.p.s.a. W dalszej kolejności rozważenia wymagało czy w dacie wniesienia skargi przez Wojewodę oraz dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd istnieje przedmiot zaskarżenia, czy też postępowanie było lub stało się bezprzedmiotowe, co uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd co do jej istoty. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r.(sygn. akt II OSK 182/06) oraz z dnia 21 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1589/11, publik. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przypisy art. 94 ust. 1 i 2 ww. ustawy są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżone zarządzenie Burmistrza [...] z dnia[...] nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi przepisów porządkowych, zatem nie podlegało obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego upłynął z pewnością jednoroczny okres umożliwiający sądowi ewentualne stwierdzenie nieważności tego aktu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 ww. ustawy. W tej sytuacji gdyby dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem skarżonego zarządzenia, Sąd stwierdził istnienie przesłanek do stwierdzenia jego nieważności (z powodu podjęcia z istotnym naruszeniem prawa), mógłby orzec nie o nieważności, ale o jego niezgodności z prawem. Bez wątpienia rozróżnienie to ma zasadnicze znaczenie, bowiem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wówczas taki akt należy traktować jako niezdolny do wydołania skutku prawnego od samego początku (jakby nigdy nie został podjęty), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Z kolei jak wynika jednoznacznie z normy art. 94 ust. 2 zd. 2 ww. ustawy orzeczenie przez Sąd o niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia, skutkuje tym, że tracą one moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ex nunc), a w zasadzie z dniem uprawomocnienia się wyroku w tym zakresie. Podobnie uchylenie własnego aktu przez organ, który go wydał przerywa wywoływanie skutków prawnych z dniem wejścia w życie aktu uchylającego. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, mając na uwadze fakt, że zaskarżone zarządzenie wywołało już skutki prawne – zrealizowany został cel, dla którego została powołana komisja (w maju 2011 r.), nadto zostało uchylone z dniem [...] r. mocą zarządzenia Burmistrza [...] (czyli w dacie orzekania przez sąd nie istnieje już w obrocie prawnym) oraz z uwagi na treść art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 P.p.s.a. i zakres żądania skargi orzekanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z tych powodów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak sentencji postanowienia.