II SA/Bd 162/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. Ł. oraz W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. Ł. i W. Ł. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr ZD 12/2023, Prezydent Miasta Bydgoszczy, działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 – dalej "u.d.p.") rozstrzygnął o przywróceniu przez W. i W. Ł. (skarżących) zajętego pasa drogowego ul. [...] w B. (dz. nr [...], ob. [...]) do stanu poprzedniego poprzez usunięcie zlokalizowanego na pasie drogowym ogrodzenia (pkt 1). W punkcie drugim rozstrzygnięcia wskazano, że do usunięcia ogrodzenia należy przystąpić niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzone w terenie w dniu 12 maja 2022 r. oględziny ujawniły, iż w pasie drogowym zlokalizowany jest metalowy płot panelowy z podmurówką betonową, bramą przesuwną, bramą skrzydłową, furtką, od bramy przesuwnej płot zakończony jest drutem kolczastym, od strony ul. [...] znajdują się pozostałości po klatce wykonanej z drutu, a dochodzącej do płotu. Organ przywołał, że decyzją własną z dnia 3 czerwca 2019 r., nr 4/2019, zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej m.in. działkę nr [...] oraz że uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2021 r., nr XLI/906/21, nadano kategorię drogi publicznej - drogi gminnej m.in. ulicy [...]. Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 38 u.d.p. - zajęcie pasa drogowego uniemożliwia wykonanie zgodnie z dokumentacją projektową realizowanej inwestycji drogowej, a nadto stwarza zagrożenie i utrudnienia w ruchu drogowym. Organ odniósł się do złożonego w toku postępowania wniosku o zawieszenie postępowania, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r., nr SKO-4204/41/2023, uchyliło punkt drugi rozstrzygnięcia I instancji, utrzymując je w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy i przywołaniu treści art. 36 u.d.p. organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną o kategorii drogi gminnej, który to status nadano jej uchwałą nr XLI/906/21 z dnia 30 czerwca 2021 r., metalowy płot skarżących jest częściowo zlokalizowany na tej działce, co było skutkiem rozszerzenia granic pasa drogowego w związku z decyzją Prezydenta Bydgoszczy z 3 czerwca 2019 r., którą działka nr [...] oznaczona dotychczas w rejestrze gruntów jako "grunty orne RIVb" została oznaczona symbolem Tp – grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. Organ stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki z art. 38 u.d.p. umożliwiające odstąpienie od obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, płot koliduje z prowadzoną inwestycją drogową i może powodować zagrożenie w ruchu drogowym. SKO odniosło się do uwidocznionych na przedłożonych wraz z odwołaniem dokumentach adnotacji p.o. dyrektora ZDMiKP w Bydgoszczy adnotacji ("sprawa musi być wygrana" oraz "wymyślcie coś mądrego") wskazując, że o ile może to być odczytywane jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), to w niniejszej sprawie wytknięta okoliczność nie miała wpływu na jej wynik. Organ stwierdził, że punkt drugi rozstrzygnięcia I instancji zasługiwał na uchylenie, albowiem warunkiem wykonalności decyzji jest jej ostateczność, a nie prawomocność, a nadto brak jest podstawy prawnej do określania terminu wykonania obowiązku. W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania niezgodnie z ww. przepisami, - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte, tj. zbyt ogólnikowe i niepogłębiające zaufania do organu władzy publicznej uzasadnienie decyzji, w tym niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ II instancji uznał, że obecne usytuowanie ogrodzenia wpływa na zmniejszenie widoczności podczas włączania się do ruchu na ul. [...], podczas gdy ogrodzenie jest cofnięte o kilka metrów od zjazdu, - art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uwidocznione adnotacje na dokumentach sprawy dokonane przez p.o. Dyrektora ZDMiKP w Bydgoszczy nie świadczą o naruszeniu zasady opisanej w tym przepisie, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji, - art. 36 u.d.p. poprzez wadliwą jego wykładnię i zastosowanie, - art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez wadliwe jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi uargumentowano, że sporne ogrodzenie nie koliduje z prowadzoną inwestycją drogową (w projekcie w miejscu ogrodzenia planuje się pas zieleni) i nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym, co w ocenie skarżących wynika z materiału dowodowego pominiętego przez organy obu instancji. Skarżący podnieśli, że wątpliwości co do bezstronności organu i działania w zgodzie z art. 8 § 1 k.p.a. budzą też cytowane adnotacje zawarte na dokumencie z akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2023 r., nr SKO-4204/41/2023, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr ZD 12/2023, w zakresie, w jakim decyzja ta rozstrzygała o przywróceniu przez skarżących zajętego pasa drogowego ul. [...] w B. (dz. nr [...], ob. [...]) do stanu poprzedniego poprzez usunięcie zlokalizowanego na pasie drogowym ogrodzenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z jego treścią w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z treści powyższego przepisu wynika przede wszystkim, że wydanie decyzja nakazująca przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego dotyczy obiektu dającego się zakwalifikować jako "pas drogowy". Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pod pojęciem "pasa drogowego" należy rozumieć wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Drogą - w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. – jest zaś budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei stosownie do art. 1 i 2 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pod pojęciem "pas drogowy", w rozumieniu art. 36 u.d.p., należy rozumieć pas drogowy drogi publicznej. Potwierdza to w sposób oczywisty zakres przedmiotowy aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje ("ustawa o drogach publicznych"). Ponadto, przesłanką nakazu doprowadzenia pasa drogowego do stanu poprzedniego jest jego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi (niezgodnie z warunkami tego zezwolenia) lub też bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej z zarządem drogi (niezgodnie z jej warunkami), jako reprezentantem zarządcy. Jak zaś wynika z art. 19 ust. 2 u.d.p. ustawodawca określa poszczególnych zarządców drogi w zależności od kategorii drogi publicznej (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej, gminnej). Zastosowanie instytucji z art. 36 u.d.p. możliwe jest w sytuacji, gdy doszło do zajęcia pasa drogowego przede wszystkim "bez zezwolenia zarządcy drogi". Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wymagane jest, zgodnie z art. 40 u.d.p., w przypadku zajęcia tego pasa na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c). Uwzględniając rozważania poprzedniego akapitu stwierdzić należy, że jeżeli zajęcia dokonano wobec pasa drogi niebędącej drogą publiczną, brak jest podstaw do stosowania wobec tego zajęcia art. 36 u.d.p. Innymi słowy art. 36 u.d.p., nie może obejmować swą hipotezą sytuacji, w których pas drogowy został "zajęty" zanim stało się w ogóle możliwe ubieganie się o zezwolenie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2013 r., sygn. VI SA/Wa 132/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie udowodniły, że realizacja płotu na działce nr [...] było w istocie zajęciem "pasa drogowego" drogi publicznej. W tym zakresie przede wszystkim przywołać należy, że obecny status drogi publicznej (drogi gminnej) nadano ulicy [...] do dopiero uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2021 r., nr XLI/906/21. Jak wynika z oświadczenia strony złożonego do protokołu (k. 25 akt adm.), a także potem konsekwentnie podtrzymywanego (k. 28, 59) przedmiotowe ogrodzenie istnieje od kilkudziesięciu lat i pobudowane zostało przy wydeptanym pasie gruntu niestanowiącym drogi publicznej. Co do daty powstania, chociażby przybliżonej, spornego ogrodzenia organy obu instancji nie wypowiedziały się (organ I instancji poczynił wywód na temat ogrodzenia istniejącego pomiędzy działką nr [...]). Ponadto zauważyć należy, że grunt na działce nr [...] do czasu wydania decyzji nr 4/2019 z 3 czerwca 2019 r. klasyfikowany był jako grunt orny RIVb, by po wydaniu ww. decyzji ZRID zostać zaklasyfikowanym w rejestrze gruntów jako grunt przeznaczony pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych o symbolu Tp (k. 4 akt adm.). Zebrany materiał dowody nie wskazuje, by przedmiotowa działka stanowiła obecnie lub w przeszłości grunt o kategorii drogi publicznej (o symbolu "dr"). Kategoria przedmiotowej działki nie została również potwierdzona wypisem z odpowiedniej księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], w której winna być ona oznaczona jako droga publiczna. Odwołać się w tym zakresie należy do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r., poz. 1984) statuującego zasadę, zgodnie z którą domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy pominęły okoliczność dotyczącą odpowiedniego oznaczenia spornej działki ewidencyjnej w księdze wieczystej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przed nałożeniem przez zarządcę drogi na podmiot zajmujący nielegalnie pas drogi publicznej obowiązku jego przywrócenia do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem w trybie art. 36 u.d.p., organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, przy udziale właściwego organu nadzoru budowlanego, że obiekt zajmujący pas drogowy (bez zezwolenia lub wbrew warunkom zezwolenia) nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że zajęcie pasa drogowego nie wypełnia znamion samowoli budowlanej dopuszczalne jest zastosowanie przez zarządcę drogi sankcji administracyjnej restytucji pasa drogowego, przewidzianej w art. 36 zd. 1 u.d.p. (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. II SA/Op 204/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 października 2017 r., sygn. III SA/Łd 703/17, dostępne jw.). W niniejszej sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy sporne ogrodzenie jest obiektem budowlanym wzniesionym w ramach samowoli, tj. czy w dacie jego powstania legalna realizacja tego typu obiektu warunkowana była uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Całokształt okoliczności sprawy powoduje, że winna ona zostać rozpoznana przez organy obu instancji ponownie, tym razem zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego opisanymi w art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy") oraz art. 80 ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). Pozostające wątpliwości co do możliwości zakwalifikowania działki nr [...] jako pasa drogowego drogi publicznej w dacie wzniesienia ogrodzenia przez skarżących w jej obszarze, a także wątpliwości co do tego, czy ogrodzenia nie wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej, w istocie uniemożliwiają na obecnym etapie stwierdzenie, czy w sprawie w ogóle może znaleźć zastosowanie art. 36 u.d.p. W tej sytuacji kwestią wtórną pozostaje to, czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p. ("istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie"). Organy obu instancji skupiły się analizie wystąpienia w sprawie wyjątkowych okoliczności opisanych w tym przepisie, nie dokonawszy najpierw wyczerpujących ustaleń co do tego, czy ogrodzenie w istocie znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. Jak wynika zaś z treści skargi spór w sprawie skupił się zasadniczo właśnie na tym, czy przedmiotowe ogrodzenie zrealizowane w części na działce nr [...] powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Sąd stwierdził, że na obecnym etapie postępowania rozstrzyganie w tym zakresie jest przedwczesne. Podobnie wtórną kwestią jest podnoszona w sprawie okoliczność naniesienia na dokumencie z akt administracyjnych sprawy przez pracownika organu adnotacji o wskazanej treści, co z kolei ma świadczyć o naruszeniu zasady z art. 8 § 1 k.p.a. Zbędne jest odnoszenie się do tych kwestii w sytuacji, gdy niewyjaśnione pozostają zasadnicze okoliczności warunkujące stosowanie w sprawie art. 36 u.d.p. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."). O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżących (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek w tym zakresie zgłosiła w skardze strona skarżąca i nie został on zakwestionowany przez organ w odpowiedzi na skargę.