II SA/Bd 164/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół umorzyć postępowanie sądowe. Wojewoda [...] złożył skargę na zarządzenie nr [...] Burmistrza K. z [...] maja 2011 r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M., zarzucając naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem tego zarządzenia. Wojewoda wskazał, że zgodnie z ww. przepisem w skład komisji powołani powinni zostać przedstawiciele organu prowadzącego palcówkę, Kuratora Oświaty, Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców oraz zakładowych organizacji związkowych. Pojęcie zakładowych organizacji związkowych dotyczy wszystkich tych organizacji zawodowych, które zakresem swego działania obejmują szkołę lub placówkę, w której odbywa się konkurs, niezależnie od tego czy w danej szkole zatrudnieni są członkowie tego związku. Wg Wojewody w skład komisji nie powołano przedstawiciela Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w B. oraz Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w K., co stanowiło istotne naruszenie prawa i wypełniało przesłanki do unieważnienia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w M. i z uwagi na to, że upłynął termin dla organu nadzoru na stwierdzenie nieważności tego zarządzenia wniesiono skargę. Przekazując pismem z [...] lutego 2013 r. powyższą skargę Burmistrz K. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie uchylenia m.in. swego zarządzenia z [...] maja 2011 r. Nr [...], a w piśmie z [...] marca 2013 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę ..." stwierdził, że uwzględnił skargę w całości, przyznając, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem kontroli jest w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na wstępie z uwagi na powoływanie się przez Burmistrza K. na regulację art. 54 § 3 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., czyli działanie autokontrolne - uwzględnienie w całości skargi Wojewody poprzez uchylenie skarżonego zarządzenia § 4 zarządzenia Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie uchylenia zarządzeń nr (...) i [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowiska dyrektorów szkół, należy rozważyć czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznania sprawy co do jej istoty, czy też postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkować winno jego umorzeniem, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia między innymi wówczas, gdy zaskarżony akt prawny zostanie pozbawiony bytu prawnego w rezultacie skorzystania przez organ, który go wydał, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 54 § 3 ww. ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zadaniem instytucji autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola skutkuje szybkim załatwieniem sprawy, załatwieniem zgodnym z żądaniem skarżącego. Stanowiące przedmiot zaskarżenia zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w M. weszło w życie z dniem podpisania. Zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373), po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia okoliczności wskazanych w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Oznacza to, iż rola komisji konkursowej kończy się wraz z przekazaniem organowi prowadzącemu przez jej przewodniczącego informacji o wynikach postępowania konkursowego oraz dokumentacji tego postępowania, a z pewnością najpóźniej z chwilą zatwierdzenia konkursu. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż posiedzenie komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej w M., na którym wyłoniono kandydata na to stanowisko, odbyło się i organ prowadzący zatwierdził konkurs i powołał wyłonionego w tej drodze kandydata na stanowisko dyrektora tejże szkoły publicznej. W tej sytuacji § 4 zarządzenia nr [...] Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie uchylenia zarządzeń w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na dyrektorów szkół (...), mocą którego Burmistrz uchylił (z dniem podpisania tj. [...] stycznia 2013 r.) zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nie wywołuje żadnego skutku prawnego dla bytu i skutków wywołanych i zrealizowanych mocą skarżonego zarządzenia. Przedmiotowa komisja zrealizowała bowiem cel, dla którego została powołana - przeprowadziła postępowanie konkursowe i wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora już w maju 2011 r. Tak więc uchylenie skarżonego zarządzenia z dniem [...] stycznia 2013 r. nie jest - wbrew twierdzeniu Burmistrza K. - uwzględnienie w całości wniesionej skargi, skoro Wojewoda [...] w swej skardze wnosił o stwierdzenie niezgodności zarządzenia z prawem. Do tego aspektu skargi w swoim zarządzeniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Burmistrz K.. w ogóle się nie odniósł. Ponadto w myśl przepisu art. 54 § 3 ww. ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanką skutecznego uwzględnienia skargi we własnym zakresie jest jej uwzględnienie w całości, czyli jest uznanie za zasadne wszystkich argumentów skargi, a także stwierdzenie przez organ, którego działania dotyczy skarga, że działanie to miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Także tego warunku nie wypełnia przedłożone wraz ze skargą zarządzenie Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Warunku tego nie spełnia wskazanie bez jakiejkolwiek argumentacji dopiero w piśmie procesowym Burmistrza K. z [...] marca 2013 r., że "uwzględniając skargę w całości ... stwierdza, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa". Zdaniem Sądu, działania podjęte w niniejszej sprawie przez Burmistrza K., po wniesieniu skargi Wojewody na zarządzenie nr [...], nie stanowią więc uwzględniania skargi w całości, w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 przywoływanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Rozważenia wymagało także czy w dacie wniesienia skargi przez Wojewodę oraz dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd istnieje przedmiot zaskarżenia - czy też postępowanie było lub stało się bezprzedmiotowe, co uniemożliwiałoby możliwość merytorycznego rozpoznanie sprawy przez Sąd co do jej istoty. W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast przepis art. 93 ust. 1 tej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest jednak ograniczony żadnym terminem. Stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem i przepisy Kpa, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że należy podzielić pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. II OSK 182/06 oraz z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1589/11 (publik, w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przypisy art. 94 ust. 1 i 2 ww. ustawy są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 przywoływanej ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarżone zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] maja 2011 r. nr 100/2011 nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi przepisów porządkowych, i dlatego nie podlegało obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego upłynął z pewnością jednoroczny okres umożliwiający sądowi ewentualne stwierdzenie nieważności tego aktu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 ww. ustawy. W tej sytuacji gdyby dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem skarżonego zarządzenia, Sąd stwierdził istnienie przesłanek do stwierdzenia jego nieważności (z powodu podjęcia z istotnym naruszeniem prawa), mógłby orzec nie o nieważności, ale o jego niezgodności z prawem. Rozróżnienie to ma zasadnicze znaczenie, bowiem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wówczas taki akt należy traktować jako niezdolny do wydołania skutku prawnego od samego początku (jakby nigdy nie został podjęty), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast z orzeczenia przez Sąd o niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia, skutkuje tym, że tracą one moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem- ex nunc- co wynika z art. 94 ust. 2. A w zasadzie z dniem uprawomocnienia się wyroku w tym zakresie. Podobnie uchylenie własnego aktu przez organ, który go wydał przerywa wywoływanie skutków prawnych z dniem wejścia w życie aktu uchylającego. I dlatego mając na uwadze fakt, że zaskarżone zarządzenie wywołało już skutki prawne - zrealizowany został cel, dla którego została powołana komisja (w maju 2011 r.), nadto zostało uchylone z dniem [...] stycznia 2013 r. mocą zarządzenia Burmistrza K. nr [...] (czyli w dacie orzekania przez sąd nie istnieje już w obrocie prawnym) oraz z uwagi na treść art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zakres żądania skargi-orzekanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.