II SA/Bd 166/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenie na raty kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] nałożył na M. B. karę pieniężną w trybie art. 52a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124, dalej zwana u.p.n.) w wysokości [...] zł z tytułu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Decyzja ta nie została przez stronę zaskarżona. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. M. B. wniósł do organu o rozłożenie na raty kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., działając na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), art. 52a ust. 4 u.p.n. i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwana k.p.a.), odmówił skarżącemu rozłożenia na raty kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że występując z wnioskiem o rozłożenie na raty strona nie wskazała okoliczności i dowodów, w świetle których możliwe byłoby stwierdzenie wystąpienia jej ważnego interesu, czy interesu publicznego uzasadniających zastosowanie ulg dotyczących należności stanowiących dochód budżetu państwa. Wniosek swój strona motywuje jedynie trudną sytuacją finansową. Organ podkreślił, że działalność prowadzona przez stronę była nielegalna, niezgodna z obowiązującymi przepisami, gdyż art. 44b u.p.n. ustanawia zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Obowiązek zapłaty należności objętych wnioskiem powstał właśnie w wyniku wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W konsekwencji organ stwierdził, że udzielanie ulg podmiotom wytwarzającym i wprowadzającym do obrotu środki zastępcze nie może być uważane za działanie znajdujące uzasadnienie w interesie publicznym. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem strona złożyła odwołanie wskazując, że nie posiada środków na zapłatę wymierzonej kary, ponadto znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Wniosła o rozłożenie należności na 20 rat. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. i art. 52a u.p.n., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w toku postępowania strona nie wskazała okoliczności i dowodów wskazujących na wystąpienie jej ważnego interesu oraz interesu publicznego, uzasadniających zastosowanie ulg dotyczących należności budżetu państwa. Trudna sytuacja materialna odwołującego oraz czasowe osadzenie w areszcie śledczym nie może stanowić podstawy rozłożenia kary na raty, zwłaszcza że podstawą jej nałożenia było wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, stwarzając zagrożenie dla zdrowia i życia ich konsumentów. Ponadto, organ podkreślił, że w interesie publicznym jest eliminacja wprowadzania do obrotu środków zastępczych i ograniczenie tym samym zagrożenia zdrowia i życia ludzi. Osoba, która narusza prawo, nie może oczekiwać szczególnego traktowania i ulgi w postaci rozłożenia na raty zaległości podatkowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie przez sąd dowodu na okoliczność jego aktualnej sytuacji finansowej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w rezultacie niewyjaśnienie stanu faktycznego. Zarzucił ponadto niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości, podczas gdy postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia poprzez przeprowadzenie dowodów obrazujących sytuację majątkową podatnika, którą organ winien kolejno powiązać ze zbadaniem, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny zgodnie z dyspozycją art. 67a § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Nadto, skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie przez organ w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi w przedmiotowym przypadku ważny interes podatnika lub ważny interes publiczny, który pozwoliłby na uwzględnienie wniosku podatnika w zakresie rozłożenia kwoty wymierzonej kary na raty. Skarżący wskazał, że wnosi również o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie wymierzenia kary finansowej, albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego oraz jest podmiotowo i przedmiotowo związana ze skarżoną sprawą i w związku z tym podlega rozpoznaniu "w granicach sprawy" przez Sąd. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 4 pkt 27 i art. 52a u.p.n. przez ich błędne zastosowanie i mylne przyjęcie, że produkty te wprowadzone zostały do obrotu, podczas gdy produkty te sprzedawane były bezpośrednio konsumentom, a z treści art. 52a u.p.n. dotyczącego wprowadzania do obrotu jednoznacznie wynika, iż uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie bądź nieodpłatnie przez osobę nie będącą konsumentem tychże środków lub substancji, w celu późniejszego ich przekazania innej osobie, przy czym nabywca nie jest konsumentem oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie, czy w rzeczywistości skarżący wprowadzał opisane w decyzji produkty do obrotu. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w jego ocenie orzeczenia odmowne zostały wydane przedwcześnie, ponieważ na podstawie nie w pełni wyjaśnionego stanu faktycznego. W skarżonej decyzji organ II instancji oprócz lakonicznego zacytowania treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wyjaśnił, jakie okoliczności musiałyby zaistnieć, aby organ mógł pozytywnie załatwić wniosek o rozłożenie kary pieniężnej na raty. Organy błędnie uznały, że wniosek podmiotu, na który nałożono karę pieniężną w związku z wytwarzaniem i wprowadzaniem do obrotu tzw. "dopalaczy", obligatoryjnie nie może być uwzględniony. Bez znaczenia przy ocenie dopuszczalności rozłożenia kary pieniężnej na raty jest przyczyna nałożenia tej kary. Zasadność nałożenia kary pieniężnej, ani powód jej nałożenia, nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, bowiem zostały już ocenione w odrębnym postępowaniu, a decyzja je kończąca jest ostateczna. Skarżący zarzucił również, że organy w toku postępowania zaniechały wezwania go do przedłożenia dowodów dokumentujących jego sytuację finansową. Tym samym, nie dokonały wyczerpującej oceny sytuacji finansowej skarżącego. Skoro organ I instancji zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego o niezbędną dokumentację, winien uczynić to organ II instancji wzywając o udokumentowanie sytuacji materialno-bytowej. Takie działanie organu naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w wyżej określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wymierzenia kary, o której rozłożenie na raty wnosił w niniejszej sprawie skarżący, stanowiły przepisy art. 52a ust. 1 i 2 u.p.n., zgodnie z którymi, kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł (ust. 1). Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny; decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2). Przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej wymierzonej skarżącemu na podstawie ww. przepisu. W tym kontekście istotne znaczenie ma okoliczność, że przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w tym jej art. 52a, nie regulują kwestii związanych z karą pieniężną mogących powstać już po jej wymierzeniu (oprócz zastrzeżenia, że wyegzekwowana kara pieniężna stanowi dochód budżetu państwa – art. 52a ust. 5). W tym zakresie odesłanie zawarte w art. 52a ust. 4 u.p.n. wskazuje na przepisy działu III Ordynacji podatkowej, stosowane "odpowiednio", a więc z ewentualnymi koniecznymi modyfikacjami. Odnosząc powyższe ustalenia do okoliczności niniejszej sprawy Sąd ocenił, że organy administracji prawidłowo wskazały na art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej jako podstawę prawną rozstrzygania w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, organ podatkowy (tu odpowiednio: powiatowy inspektor sanitarny), na wniosek podatnika (tu odpowiednio: podmiotu obciążonego karą pieniężną), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z powołanego przepisu wynika zatem, że rozłożenie kary pieniężnej na raty jest, co do zasady, możliwe na wniosek podatnika, o ile tylko przemawia za tym ważny interes podatnika lub interes publiczny. Należy w tym miejscu podkreślić, że, jak z cytowanego przepisu wynika, te same przesłanki mogą uzasadniać przyznanie podatnikowi ulg dalej jeszcze idących, niż tylko rozłożenie kwoty podatku (tu odpowiednio: kary pieniężnej) na raty – bo jego umorzenie, i to nawet w całości. Wskazać należy, że powodem uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji była okoliczność, iż organy wydały te orzeczenia na podstawie nie w pełni wyjaśnionego stanu faktycznego, wskutek czego wadliwie zidentyfikowały zarówno ważny interes podatnika, jak i interes publiczny w realiach niniejszej sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się ze sposobem, w jaki organ I instancji zinterpretował (skonkretyzował) obie ww. przesłanki oraz z faktem zaakceptowania tego stanowiska przez organ wyższego stopnia. Podkreślić należy, że, wbrew poglądom organów obu instancji, bez znaczenia przy ocenie dopuszczalności rozłożenia kary pieniężnej na raty jest przyczyna nałożenia tej kary. Zasadność nałożenia kary pieniężnej, ani powód jej nałożenia, nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu, bowiem zostały już ocenione w odrębnym, wcześniejszym postępowaniu, a decyzja je kończąca stała się ostateczna (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18.06.2013 r., IV SA/Po 569/13, LEX nr 1334460). Pogląd wyrażony przez organy sprowadza się do wniosku, że bez względu na sytuację strony nie jest możliwe zastosowanie w stosunku do niej art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, jeżeli została jej wymierzona kara pieniężna na podstawie art. 52a ust. 1 u.p.n. W niniejszej sprawie skarżący, po złożeniu wniosku o rozłożenie kary pieniężnej na raty, nie został wezwany do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających jego, jak wskazywał we wniosku, trudną sytuację majątkowa i życiową. W toku postępowania organ w ogóle nie zbadał sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego i nie wezwał go o jej wykazanie. W konsekwencji, doprowadziło to do wydania decyzji arbitralnych, wykraczających poza granice swobodnego uznania administracyjnego. Organy niewątpliwie naruszyły w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga to, że wydana na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej decyzja w przedmiocie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych ma charakter uznaniowy. Z jednej strony oznacza to, że nawet spełnienie określonej w tym przepisie przesłanki w postaci zaistnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, nie powoduje powstania po stronie organów podatkowych obowiązku udzielenia ulgi, a jedynie stwarza możliwość jej udzielenia. Innymi słowy, spełnienie wymienionych w powołanym przepisie przesłanek jedynie otwiera możliwość rozważenia zasadności wniosku podatnika, nie obligując jednak organów podatkowych do uwzględnienia wniosku i udzielenia ulgi (wyrok NSA z 9.10.2014 r., II FSK 2527/12, LEX nr 1588088). Z drugiej strony, organ wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego nie tylko powinien, ale wręcz musi wszechstronnie wyjaśnić okoliczności faktyczne po to, aby na tej podstawie stwierdzić, czy występuje "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ podatkowy zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24.04.2014 r., I SA/Bk 84/14, LEX nr 1512255). Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że z uwagi na nieprawidłowo ustalony stan faktyczny (dotyczący sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego), organ nie był w stanie wyjaśnić i w prawidłowy sposób uzasadnić swego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do twierdzeń skarżącego podniesionych w skardze, że organ naruszył art. 4 pkt 27 i art. 52a u.p.n., bowiem decyzja, którą nałożył karę pieniężną, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przypomnieć należy, że zasadność nałożenia kary pieniężnej, ani powód jej nałożenia, nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu, bowiem zostały już ocenione w odrębnym, wcześniejszym postępowaniu, a decyzja je kończąca stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.06.2013 r., IV SA/Po 569/13) i nie ma podstaw do jej weryfikowania w trybie art. 131 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego dotyczący przeprowadzenia dowodów na okoliczność jego sytuacji majątkowej, albowiem kwestie te winny, co wynika z wcześniejszej części uzasadnienia, być rozpatrzone przez organy i Sąd nie może ich w tym zakresie wyręczać. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Ponownie rozstrzygając wniosek skarżącego organ administracji ustali dokładnie aktualną sytuację majątkową i osobistą skarżącego, tj. zarówno jego dochody, jak i wydatki. Tak ustaloną sytuację zestawi z treścią wniosku o rozłożenie kary pieniężnej na raty - pamiętając, że jest to jedna z "najmniejszych" dopuszczalnych ulg - oraz wyważy interes publiczny z ważnym interesem podatnika w przyjętym wyżej rozumieniu.