II SA/Bd 167/10

Dnia 28 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 września 2010 roku sprawy ze skargi J.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz radcy prawnego M.J. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. zastępca Kierownika Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] udzielił J. A. na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej", pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny osobistej i obuwia w związku z wyjazdem na turnus rehabilitacyjny w wysokości 150,00 zł w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 477 zł. Chociaż aktualny dochód J. A. wynosi 556,02 zł i przekracza to kryterium dochodowe, to jednak w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Podkreślono równocześnie, że z uwagi na wzrastającą liczbę osób i rodzin zgłaszających się o pomoc, przy znacznie ograniczonych środkach finansowych pozostających do dyspozycji ośrodka, nie jest możliwe zabezpieczenie wnioskowanej pomocy w całości. Od powyższej decyzji J. A. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (SKO), zarzucając jej naruszenie przepisów art. 41 i art. 45 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Decyzją z dnia [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pomocy społecznej w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał należycie, dlaczego udzielił pomocy odwołującemu się stosując przy załatwianiu jego wniosku regulację zawartą w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ pomoc, o której mowa we wskazanym wyżej przepisie, przyznawana jest na zasadzie uznania administracyjnego, ocena prawidłowości wydanej decyzji możliwa jest tylko w przypadku zawarcia w niej wyczerpującego uzasadnienia. Tymczasem, jak wskazał organ II instancji, stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są lakoniczne i zbyt ogólnikowe. Nie przedstawiono przede wszystkim żadnych planów wydatkowania środków na zasiłki celowe w Rejonowym Ośrodku Pomocy Społecznej [...] w 2008 r. Nie wynika też z uzasadnienia decyzji fakt, ilu osobom – rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej udzielono wsparcia. Wobec powyższych braków Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W wykonaniu decyzji organu odwoławczego działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. zastępca Kierownika Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wydał w dniu [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. A. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, nową decyzję o udzieleniu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny osobistej i obuwia w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Na decyzję SKO z dnia [...] J. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pomocy społecznej. Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Bd 248/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji organu pomocy społecznej nie może upoważniać organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponieważ w przedmiotowej sprawie okoliczność istotna dla jej rozstrzygnięcia, tj. uzyskiwany przez skarżącego dochód, nie była sporna i została ustalona w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji naruszył więc wskazane w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano poza tym, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ pomocy społecznej nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu sprawy, to w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. mogło przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak też mogło zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji. Organ odwoławczy posiada bowiem kompetencję do orzekania merytorycznego, z uwzględnieniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. oraz zakazu wynikającego z przepisu art. 139 k.p.a. Rozpatrując ponownie odwołanie J. A. od decyzji z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pomocy społecznej. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż co prawda z ustaleń organu I instancji poczynionych w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że dochód odwołującego się wynosi 556,02 zł, przekraczając tym samym określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, to jednak organ pomocy społecznej, uznając sytuację skarżącego za przypadek szczególnie uzasadniony, przyznał mu na podstawie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy w kwocie 150,00 zł. Wskazano, iż przyznając świadczenie na podstawie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej organ działa na zasadzie uznania administracyjnego. Podkreślono również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób przekonujący wykazano niemożność zabezpieczenia potrzeb zgłaszanych przez odwołującego się w pełnym zakresie, poprzez wskazanie na wzrastającą liczbę ubiegających się o pomoc z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i ograniczone środki finansowe będące w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej. Na powyższą decyzję J. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, żądając jej uchylenia. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a., w skutek czego pozbawiony został możliwości dokonania czynności procesowych w toku postępowania administracyjnego. Nadmienił ponadto, że zgodnie z przepisami ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana miedzy innymi osobom samotnie gospodarującym, których dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] Stwierdzono ponadto, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sąd administracyjny obowiązany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie zaś z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należy stwierdzić nieważność decyzji w sytuacji, gdy dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazać w tym miejscu również należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego, bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie do zarzutów, które w świetle wydanego orzeczenia nie muszą być przedmiotem rozważań sądu. Z powołanych powyżej regulacji prawnych Sąd, dokonawszy dogłębnej analizy akt administracyjnych, w wyniku której stwierdzono, iż w obrocie prawnym funkcjonują obok siebie dwie decyzje wydane przez organ I instancji, oraz dwie ostateczne decyzje organu odwoławczego dotyczące tego samego przedmiotu i skierowane do tego samego adresata, wywiódł konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji poprzez stwierdzenie ich nieważności. Sąd uznał, że decyzje te dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak bowiem zauważono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] ostatecznej decyzji uchylającej w całości decyzję organu pomocy społecznej z dnia [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. zastępca Kierownika Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej [....] wydał w dniu [...] nową decyzję załatwiającą wniosek skarżącego w wykonaniu obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, kierując się wskazówkami poczynionymi przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu takie postępowanie organu I instancji było prawidłowe, ponieważ po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym został on zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania nowej decyzji merytorycznej. Natomiast fakt wniesienia przez J. A. skargi do sądu administracyjnego na ostateczne orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję wydaną w I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia nie ma żadnego wpływu na byt prawny nowej decyzji organu I instancji wydanej w jego wykonaniu. Zauważyć przede wszystkim należy, iż nowa decyzja merytoryczna została wydana jeszcze przed skierowaniem przez skarżącego skargi na decyzję orzekającą obowiązek jej wydania. Ponadto podkreślić należy, że nawet gdyby doszło do wydania tej decyzji po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, okoliczność ta nie miałaby żadnego wpływu na jej ważność, albowiem obowiązujące regulacje prawne nie wprowadzają obowiązku wstrzymania się przez organ I instancji z ponownym załatwieniem sprawy do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji o charakterze kasacyjnym, natomiast przepisy regulujące postępowanie administracyjne stanowią wręcz o konieczności szybkiego załatwiania spraw (art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a.). Żaden przepis nie stanowi również o obowiązku zawieszenia w omawianym przypadku postępowania toczącego się ponownie przed organem I instancji do czasu upływu terminu przewidzianego do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego czy też do momentu zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Takiego obowiązku nie można zwłaszcza wywodzić z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do zagadnienia wstępnego. Z uwagi na powyższe konsekwentnie przyjąć wypada, że pomimo toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania, które miało na celu zbadanie legalności decyzji z dnia [...], dopuszczalne było także przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczętego przez skarżącego postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji organu pomocy społecznej z dnia [...], jak też możliwe było merytoryczne ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wniesionego odwołania w ostatecznej decyzji z dnia [...], skoro nastąpiło to jeszcze przed wydaniem przez sąd administracyjny wyroku uchylającego decyzję kasacyjną. Dopiero w przypadku rozpoznawania odwołania po uprawomocnieniu się wskazanego powyżej wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane byłoby, w opinii Sądu, do wzięcia pod uwagę tej okoliczności. Ponieważ jednak w przedmiotowej sprawie nie powstał obowiązek uwzględnienia wyroku sądu administracyjnego, ostateczna decyzja organu odwoławczego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję organu pomocy społecznej z dnia [...], nie poddana kontroli sądu administracyjnego, definitywnie zakończyła postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania J. A. specjalnego zasiłku celowego. W związku z poczynionymi powyżej uwagami Sąd stwierdził nieprawidłowość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozpoznającego ponownie odwołanie skarżącego od decyzji organu pomocy społecznej z dnia [...] po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uchylającego jego decyzję z dnia [...]. W ocenie Sądu organ odwoławczy, biorąc pod uwagę fakt, iż dotyczące skarżącego postępowanie zakończyło się ostatecznie wraz z wydaniem decyzji z dnia [...], powinien stwierdzić bezprzedmiotowość toczącego się przed nim postępowania, wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. zamiast orzeczenia o charakterze merytorycznym. Zdaniem Sądu okoliczność definitywnego załatwienia wniosku skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku celowego spowodowała, że jakiekolwiek późniejsze postępowanie odnoszące się do tego wniosku, chociażby prowadzone celem wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, stało się bezprzedmiotowe. Dochodząc do takiej konkluzji Sąd miał na względzie prezentowane konsekwentnie w orzecznictwie stanowisko, wyrażone między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddział zamiejscowy w Katowicach z dnia 19 czerwca 2000 r. (I SA/Ka 2247/98, LEX nr 44391), zgodnie z którym dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, a dopiero eliminacja takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego otwiera możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Podkreślić również w tym miejscu należy, że gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...], postąpiło we wskazany powyżej sposób, pierwsza decyzja organu pomocy społecznej pozostałaby poza obrotem prawnym, ponieważ zachowałaby swoją moc decyzja organu odwoławczego z dnia [...], którą ją uchylono. Jednakże w związku z niewłaściwym postępowaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego powstała nie mogąca mieć miejsca sytuacja, polegająca na równoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch identycznych decyzji organu I instancji oraz dwóch utrzymujących je w mocy ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby któreś z tych rozstrzygnięć wyeliminowano z obrotu prawnego w drodze administracyjnej przy zastosowaniu przewidzianych w ustawie trybów wzruszania decyzji ostatecznych, Sąd zobligowany został w niniejszej sprawie do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] z uwagi na to, że stwierdził istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tzn. uznał, iż decyzje te dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydając takie rozstrzygnięcie, Sąd stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. zwolniony został z obowiązku badania zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, uznając, że postępowanie administracyjne dotyczące wniosku skarżącego zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, a o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na podstawie art. 250 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku.