II SA/Bd 171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasad podłączania się do komunalnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stwierdza nieważność § 16 ust. 1 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXXIII/350/06 z dnia 7 lutego 2006 r. Rada Gminy Nowa Wieś Wielka, na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) ustaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Nowa Wieś Wielka. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz - Południe w Bydgoszczy, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części § 16 ust. 1 dot. określenia opłat za ustalenie warunków przyłącza, zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa w postaci art. 7, 84 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustalenie w § 16 ust. 1 powołanej uchwały bez upoważnienia ustawowego opłat za ustalenie warunków technicznych przyłącza, podczas gdy żaden z przepisów prawa nie daje podstaw do określenia takich opłat. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Jednorazowa opłata za wydanie warunków przyłączeniowych, nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie Rady Gminy Nowa Wieś Wielka, wskazanej przez Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz - Południe jako strona postępowania, takie jej określenie nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie skargi, a w związku z tym przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona na posiedzeniu niejawnym, ponieważ została skierowana do podmiotu nie posiadającemu zdolności sądowej. Organ wskazał, że warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i lub kanalizacyjnej wydawane są na wniosek osoby zainteresowanej złożony w Zakładzie Gospodarki Komunalnej jako gestora sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Do wniosku zostaje dołączona mapka działki, która ma być przyłączona do sieci z naszkicowanym obiektem budowlanym i miejscami planowanych wyjść instalacji wewnętrznej. Ma to na celu rozpatrzenie przez Zakład najkorzystniejszego wskazania miejsca przyłączenia do sieci. W procesie rozpatrywania wniosku rozważane są: lokalizacja obiektu w stosunku do sieci, wielkości zapotrzebowania na media i wydajności sieci w celu zapewnienia jakości przyszłych usług, tj. możliwości dostawy wody w ilości i pod ciśnieniem przystosowanym do potrzeb wnioskodawcy, możliwość odbioru wnioskowanej ilości ścieków i zapewnienia odpowiednich spadków przyłączy kanalizacyjnych. W trakcie wydawania warunków wskazywane są miejsca włączenia do sieci wod-kan wykluczające kolizje z uzbrojeniem technicznym znajdującym się w danym terenie. Za wydanie warunków technicznych pobierana jest opłata za usługę w kwocie 30,00 zł + podatek VAT zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w sprawie wprowadzenie cennika zryczałtowanego usług wykonywanych przez Zakład. Koszty wydania warunków uwzględniają bezpośredni nakład pracy i materiały niezbędne do opracowania indywidualnych warunków przypisanych do wnioskowanej działki. Organ zaznaczył, że część warunków technicznych wydawanych jest na wniosek osób, które nie wykonują przyłączy i tym samym nigdy nie będą odbiorcami usług wodno-kanalizacyjnych, w związku z czym kosztów tych nie można utożsamiać z opłatą przyłączeniową, a jako zwrot poniesionych kosztów za wykonaną usługę. Ponadto uzasadnione jest twierdzenie, że wydanie nieodpłatne warunków technicznych jest de facto przerzuceniem kosztów na odbiorców usług wodnokanalizacyjnych za inwestorów występujących o warunki techniczne, a nie podłączających się do sieci. Organ również zaznaczył, że do dnia 28 czerwca 2015 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane, istniał obowiązek dołączania do projektu budowlanego warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej itp. Po nowelizacji Prawa budowlanego w projekcie nie ma konieczności załączenia warunków technicznych przyłączenia do sieci. Jednak w celu wykonania przyłączy to gestor sieci określa, czy wymagany jest projekt techniczny przyłącza i sposób wykonania przyłącza. Uwarunkowane jest to uzbrojeniem terenu, posiadanymi w danym rejonie przez gestora sieciami i ewentualnymi kolizjami wynikającymi z zamierzeń inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały rady gminy stanowi zatem przytoczony art. 147 § 1 ppsa. Wprowadzając w tym przepisie sankcję nieważności ustawodawca nie określił jednak rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ustawie tej przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa tj. istotne i nieistotne, które mogą być wywołane przez podjęcie przez organ gminy niezgodnej z prawem uchwały. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 tej ustawy nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl zaś art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kontroli sądowej tutejszego Sądu poddana została uchwała Rady Gminy Nowa Wieś Wielka nr XXXIII/350/06 z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie ustalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Nowa Wieś Wielka. Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"). Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, stanowiąc że jest to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, wymagający dla wejścia w życie ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Uznanie określonego aktu za akt prawa miejscowego wymaga zatem zbadania jego właściwości i przymiotów w świetle wskazanych cech aktu prawa miejscowego. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, jako źródło w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP powszechnie obowiązującego prawa, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, analizowana zgodnie z poczynionymi uwagami, stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Adresat uchwały został bowiem określony w niej w sposób generalny tj. poprzez wskazanie jego cech, a nie w sposób indywidualny poprzez wymienienie go "z imienia". Natomiast personalny zasięg oddziaływania przepisów uchwały jest powszechny, gdyż w swej istocie nie obejmuje jednostek organizacyjnych gminy, podmiotów podległych (służbowo, organizacyjnie) organowi wydającemu uchwałę, lecz podmioty zewnętrzne, tj. przede wszystkim odbiorców wody. Tym samym więc, zaskarżona uchwała zawiera normy ogólne (generalne i abstrakcyjne) i została skierowana do podmiotów zewnętrznych, co przesądza że stanowi ona źródło powszechnie obowiązującego prawa o zasięgu lokalnym. Odnosząc się do charakteru zaskarżonej uchwały, należy wskazać, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, regulującym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest natomiast zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych gminie do wykonywania (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), dlatego też uchwałę w sprawie omawianego Regulaminu, należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, skoro służy on wiążącemu oddziaływaniu przez gminę na sposób realizacji zadań w tym zakresie. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący ustalenia w zaskarżonej uchwale odpłatności za wydawanie warunków technicznych przyłącza, zawarte w § 16 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ponieważ umieszczenie ich w Regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określającym ustawowy zakres treści możliwej do uregulowania w tym regulaminie. Według bowiem powołanego art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (o treści obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: - minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, - szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, - sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, - warunki przyłączania do sieci, - techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych, - sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, - sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, - standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, - warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany katalog problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączania do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. W art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazano natomiast, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy, opłata za wydanie warunków technicznych przyłącza, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków obywateli w dostępnie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zamieszczenie w § 16 ust. 1 zdanie drugie zaskarżonego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zapisów dotyczących ustalania opłaty za wydanie warunków technicznych przyłącza, nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Sąd uznał, że w sprawie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.