II SA/Bd 172/06

Dnia 13 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi "T." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania działalności przemysłowej oddala skargę. "T." Sp. z o.o. w W. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005 roku nr [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Wnioskami z dnia [...] 2005r. i [...] 2005r. doprecyzowanymi wnioskiem z dnia [..] 2005r. pełnomocnik firmy "T." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zażądał do Burmistrza Miasta C. wydania decyzji nakazującej firmie "C." Sp. z o.o. : 1. wstrzymania wykonywania działalności przemysłowej w C. na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni, a w przypadku dalszej kontynuacji produkcji przemysłowej o podejmowanie takich decyzji sukcesywnie w każdym następnym tygodniu, aż do skutecznego odstąpienia "C. " Sp. z o.o. od produkcji. 2. oszacowania bilansu strat jakie miasto C. poniosło na skutek szkodliwej działalności tej firmy 3. opublikowania w gazecie samorządowej "[...]" prawomocnego wyroku z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 18/05 z dnia 23 marca 2005r. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik powołał się na art. 78 ustawy z dnia 2 lipca 2004r.o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173 poz. 1807 ze zm.), zgodnie z którym w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy właściwy burmistrz zobligowany jest do działania. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] 2005r., znak [...], umorzył postępowanie. Organ działając na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, niezwłocznie zawiadomił o wnioskach skarżącego właściwe organy, tj.: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W . Jednocześnie uznał, iż nie zachodzi potrzeba nakazania firmie "C.l" wstrzymania wykonywania działalności gospodarczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni, zgodnie z przepisem art. 78 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również nie zachodzi potrzeba cyklicznego powtarzania wstrzymywania działalności tej spółki. Zdaniem Burmistrza stan faktyczny sprawy nie wskazuje, aby wskutek działalności spółki "C." nastąpiły straty w obszarze uzdrowiska .Nie zachodzi również potrzeba sporządzenia bilansu strat. Organ podniósł, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...]1996r. w sprawie zasad i trybu wydawania gazety samorządowej "[...]" do zasad i trybu wydawania tego czasopisma mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26.01. 1984r. Prawo prasowe. Art. 9 pkt 3 Prawa prasowego stanowi zaś, że przepisów Prawa prasowego nie stosuje się do orzecznictwa sądów oraz innych urzędowych publikacji o tym charakterze. Od powyższej decyzji pełnomocnik spółki "T." wniósł odwołanie żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2005 roku nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchyliło pkt 1 decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] 2005 r. 1 instancji i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że: l) odmówiło nakazania firmie "C." Sp. z o.o. wstrzymania wykonywania działalności przemysłowej w warsztacie przy ul. [...] w C. na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni, 2) odmówiło wydawania sukcesywnie w każdym tygodniu decyzji nakazujących firmie "C." Sp. z o.o. wstrzymania wykonywania działalności przemysłowej w warsztacie przy ul. [...] w C. na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni, 3) umorzyło postępowanie w sprawie opublikowania w gazecie samorządowej "[...]" prawomocnego wyroku z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt II S.A./Bd-18/05 z dnia 23 marca 2005r. W pozostałej części decyzję organu I instancji Kolegium utrzymało w mocy. Organ odwoławczy w motywach uzasadnienia powołał się na art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 02.07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173 poz. 1807 ze zm. ), który stanowi, że : "W razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie zawiadamia właściwe organy administracji publicznej." W przypadku braku możliwości zawiadomienia, o którym mowa w art. 78 ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może nakazać, w drodze decyzji, wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni (art. 78 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Organ stwierdził , że w rozpoznawanej sprawie doszło do wykonywania działalności gospodarczej z naruszeniem przepisów prawa przez spółkę "C.". O fakcie tym Burmistrz Miasta C. został zawiadomiony wnioskami pełnomocnika spółki "T." z dnia [...] 2005r. Burmistrz Miasta C. korzystając ze swoich uprawnień w myśl przepisu art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej niezwłocznie powiadomił pismem z dnia [...] 2005r. znak [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. i również pismem z dnia [...] 2005r. znak [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. Delegaturę we W. o powzięciu wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy tj. art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zawiadomione organy działając stosownie do z art. 78 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej powiadomiły Burmistrza o podjętych czynnościach. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. w piśmie z dnia [...] 2005r. stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] 2005r. kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości sanitarnych. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] 2005r. powiadomił, że przeprowadzone pomiary poziomu dźwięku emitowanego przez "C." Sp. z 0.0. w warsztacie przy ul. [...] w C. wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm poziomu dźwięku określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29.07.2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841) i że wystąpił do Starosty A. o podjęcie działań zgodnie z kompetencjami. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie nastąpił przypadek określony w art. 78 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to znaczy brak możliwości zawiadomienia, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie było zatem podstaw do nakazania, w drodze decyzji, wstrzymania wykonywania działalności gospodarczej spółce "C." na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni. W związku z powyższym zdaniem Kolegium z tej przyczyny należało odmówić wydania takiego nakazu nie zaś, jak to uczynił Burmistrz Miasta C.., umorzyć postępowanie gdyż postępowanie administracyjne może być umorzone tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie było również zasadne wydawanie sukcesywnie i cyklicznie (cotygodniowo) takich nakazów wstrzymania wykonywania działalności gospodarczej wobec spółki "C." na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni, gdyż cytowany wyżej art. 78 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy sytuacji wyjątkowych i winien być on rzadko stosowany w nadzwyczajnych sytuacjach, kiedy wójt, burmistrz lub prezydent miasta z jakichś nadzwyczajnych powodów nie może dokonać zawiadomienia w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z tej przyczyny należało odmówić wydawania decyzji w żądanym zakresie, nie zaś, jak to uczynił Burmistrz Miasta C., umorzyć postępowanie. Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje na uwzględnienie żądanie wnioskodawcy , aby oszacować wstępnie bilans strat jakie miasto C. poniosło na skutek szkodliwej działalności "C." dlatego też należało odmówić dokonania takiego oszacowania. Organ powołując się na przepisy ustawy z dnia 26.01.1984r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) stwierdził , że sprawa żądania opublikowania w gazecie samorządowej "[...]" prawomocnego wyroku z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt II S.A./Bd-18/05 z dnia 23 marca 2005r. nie może być merytorycznie rozpatrzona w postępowaniu administracyjnym i dla tego należało umorzyć postępowanie w tym zakresie. W skardze do Sądu skarżący działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. sygn. akt [...] w części 1 pkt 1 i wydanie decyzji o wstrzymaniu działalności gospodarczej przez "C." Sp. z o.o. w uzdrowisku w C. lub ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka z o.o. "C." z siedzibą w C. od listopada 2001r. bez zgody Ministra Zdrowia, prowadzi w centrum uzdrowiska w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, działalność przemysłową w branży metalowej, a na powyższe łamanie prawa nie reaguje Burmistrz C. W treści skargi skarżący powołał się na stanowisko WSA w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z dnia 23 marca 2004r. sygn. akt II SA/Bd 18/05. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r. nr [...], którym po rozpoznaniu zażalenia spółki "T." Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] 2004 r. znak [...] zwracające podanie wnoszącemu ze względu na to, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy pełnomocnik ww. firmy wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia działalności przemysłowej przez "C.." w strefie "A" uzdrowiska C., żądając wydania decyzji o wstrzymaniu tej działalności przemysłowej, a także o uchylenia decyzji zezwalającej na przejazd ciężkiego transportu kołowego przez strefę "A" uzdrowiska do warsztatów "C." w C. oraz wydanie postanowienia zabezpieczającego o natychmiastowym wstrzymaniu nielegalnie prowadzonej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę , gdyż jego zdaniem nie do przyjęcia jest aprobata koncepcji braku reakcji Burmistrza Miasta C. na oczywisty fakt prowadzenia działalności gospodarczej w strefie "A" uzdrowiska. Na prowadzenie działalności w tej strefie wymagana jest zgoda Ministra Zdrowia i mając informację o braku tej zgody nie można przyjąć koncepcji łamania prawa i nie podejmować w tym zakresie żadnej działalności. Sąd w powyższym wyroku stwierdził, że statut uzdrowiska jest prawem miejscowym, a zatem prowadzenie działalności gospodarczej musi uwzględniać wymagania statutu. Nie można zatem uznać, że sprawy te nie należą do zakresu prawa administracyjnego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło uregulowania art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym przepisie zdaniem Sądu należy upatrywać podstawę prawną dalszych działań Burmistrza C. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2004r. sygn. akt II SA/Bd 18/05. W motywach uzasadnienia Sąd związał organy przy dalszym prowadzeniu sprawy nakazem zastosowania postanowień art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten normuje zakres i tryb działania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w sytuacji wykonywania działalności gospodarczej niezgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej lub wystąpienia wskazanych negatywnych konsekwencji tej działalności. Stanowi on regulację znajdującą zastosowanie w przypadku wystąpienia określonych stanów zagrożenia spowodowanych nieprawidłową realizacją zasady swobody działalności gospodarczej sformułowanej w art. 22 Konstytucji RP. Nadto przepis art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa środki prawne podejmowane w sytuacjach, gdy istnieją inne organy właściwe do działania w tego typu okolicznościach. Należy mieć na uwadze, że przepis ten reguluje zakres przedmiotowy i podmiotowy obowiązku dokonania zawiadomienia o wystąpieniu określonych w tym przepisie stanów zagrożenia. Przepis ten formułuje 5 odrębnych stanów zagrożenia. Są to: wykonywanie działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, a także w sposób skutkujący wystąpienie niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska. Wykonywanie działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej następuje nie tylko w sytuacji naruszenia przez przedsiębiorcę jakiegokolwiek nakazu, zakazu lub obowiązku nałożonego na niego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w ramach prowadzonej już działalności gospodarczej, ale także w przypadku niespełnienia danej przesłanki dopuszczalności jej podjęcia. Taka wykładnia art. 78 ust. 1 u.s.d.g. wynika z faktu, iż niezgodne z prawem podjęcie działalności gospodarczej prowadzi do bezprawnego jej wykonywania Podstawowym obowiązkiem burmistrza miasta uregulowanym w art. 78 ust. 1 u.s.d.g. było w niniejszej sprawie zawiadomienie właściwych organów administracji publicznej o określonych stanach zagrożenia. Aktualizacja tego obowiązku następuje w momencie powzięcia wiadomości o ich wystąpieniu. Istotne jest faktyczne ich uzyskanie. Ze względu na wyjątkowy charakter zaistniałych okoliczności burmistrz miasta będzie zobligowany do dokonania zawiadomienia już w sytuacji uprawdopodobniającej wystąpienie danego stanu zagrożenia. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał stosownego zawiadomienia, co zostało odzwierciedlone w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Artykuł 78 ust. 1 u.s.d.g. nie wymaga bowiem posiadania przez te organy żadnego sformalizowanego potwierdzenia wystąpienia danego stanu zagrożenia. Zawiadomienie powinno nastąpić niezwłocznie, tj. bezpośrednio po uzyskaniu danej wiedzy, bez uzasadnionej zwłoki. Podmiotem zobowiązanym do dokonania zawiadomienia jest wyłącznie organ wykonawczy gminy, będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP). Artykuł 78 ust. 3 u.s.d.g. stanowi podstawę prawną wstrzymania wykonywania działalności gospodarczej przez organy wykonawcze gminy. Organ wykonawczy gminy nakazuje wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 78 ust. 3 u.s.d.g. Przepis ten wyznacza dodatkowe przesłanki dopuszczalności wydania ww. decyzji i wprowadza ograniczenia co do jej zakresu obowiązywania. Przede wszystkim musi zostać spełniony warunek "braku możliwości" zawiadomienia. Poza trudną do wystąpienia w praktyce faktyczną niemożnością zawiadomienia właściwych organów taka sytuacja będzie miała miejsce, gdy zaistnieje konieczność natychmiastowego działania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a jakakolwiek zwłoka mogłaby doprowadzić do nieodwracalnych negatywnych konsekwencji. Brak możliwości zawiadomienia należy zatem rozumieć jako konieczność bezpośredniego działania organu wykonawczego gminy w celu zapobiegnięcia stanowi zagrożenia w związku z ograniczeniem możliwości takiego działanie ze strony organów właściwych [tak trafnie M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz do ustawy, Kraków 2000, s. 722 w odniesieniu do art. 64 p.d.g.]. Chodzi tu zatem o sytuacje nadzwyczajne, mające charakter swoistego stanu wyższej konieczności, gdyż decyzja wydana przez organ wykonawczy gminy nakazuje wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej jedynie na czas niezbędny. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło zawiadomienie przez Burmistrza stosownych organów, w związku z tym wyłączony został tryb wstrzymania wykonywania działalności gospodarczej w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 78 ust. 3 u.s.d.g. Sąd mając na uwadze regulację prawna zawartą w art. 9 pkt 3 ustawy Prawo prasowe stwierdził, że brak było podstaw do opublikowania wyroku sądu administracyjnego w lokalnej prasie, gdyż przepisów Prawa prasowego nie stosuje się do orzecznictwa sądów oraz innych urzędowych publikacji o tym charakterze. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.