II SA/Bd 176/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi R. J., T. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 176/10 Uzasadnienie Uwzględniając wniosek T. i R. J. Prezydent Miasta I. decyzją nr [...] z dnia [...] orzekł na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) o wymeldowaniu ich synowej – S. J. wraz z dziećmi D. i K. J. z należącego do wnioskodawców spółdzielczego lokalu własnościowego nr [...] przy ul. K. w I. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że bezsporne jest, iż S. J. wraz z dziećmi opuściła lokal nr [...] przy ul. K., co - według wnioskodawców – nastąpiło w dniu 10 maja 2009 r., jakkolwiek jeszcze do 6 czerwca 2009 r. przychodziła do tego mieszkania po rzeczy osobiste. Okoliczność tę potwierdzili sąsiedzi wnioskodawców oświadczając, że wyżej wymienionych nie widują, przy czym T. R. była świadkiem wywożenia przez S. J. z przedmiotowego lokalu mebli, jak również fakt wyprowadzenia się przyznała sama S. J. oraz jej ojciec. Jednocześnie wnioskodawcy wskazali, że S. J. wraz z dziećmi przebywa w mieszkaniu swoich rodziców, co potwierdziło pismo Komendy Powiatowej Policji w I. Sama zaś zainteresowana wyjaśniła, że mieszka obecnie u kolegi. Organ również podniósł, że oświadczenia stron oraz świadków i wynik przeprowadzonych oględzin lokalu, a zwłaszcza zachowanie samej zainteresowanej podczas oględzin (zaczęła dobrowolnie wynosić swoje przedmioty osobiste) wskazują, że opuszczenie miejsca stałego zameldowania poparte było jej wolą skoncentrowania życia pod innym adresem. Gdyby jednak nawet przyjąć, że opuszczenie przez S. J. przedmiotowego lokalu było spowodowane negatywnym zachowaniem się T. i R. J. (strona podała, że została do tego przymuszona, gdyż jej meble z dużego pokoju przeniesiono do pokoju małego i kuchni, usunięto kurki instalacji wodnej i palniki z pieca gazowego, a następnie wymieniono zamki w drzwiach wejściowych), to skoro nie podjęła przewidzianych prawem środków w celu przywrócenia posiadania lokalu, należało opuszczenie to potraktować jako dobrowolne. Organ powołał się nadto na uzależnienie przez S. J. dobrowolnego wymeldowania się z mieszkania teściów od wyroku, jaki wydany zostanie w zawisłej w sądzie sprawie o jej eksmisję oraz otrzymania innego mieszkania. Reasumując organ stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż zainteresowana wraz z dziećmi dobrowolnie i trwale opuściła lokal nr 24 przy ul. K. w I., a swoje centrum życiowe ześrodkowała poza miejscem stałego zameldowania, co uzasadniało wydanie decyzji o wymeldowaniu jej z urzędu. S. J. odwołała się od powyższej decyzji do Wojewody [..] zarzucając jej oparcie na przesłankach niezgodnych ze stanem faktycznym. Powołując się na zarzuty podnoszone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dotyczące wyniesienia jej mebli z pokoju oraz uniemożliwienia korzystania z instalacji wodnej i gazowej odwołująca się zaprzeczyła, by opuszczenie przez nią mieszkania miało charakter dobrowolny - uczyniła to pod przymusem fizycznym i psychicznym (dalsze zamieszkiwanie stało się niemożliwe i groziło eskalacją konfliktu z teściami). Natomiast trwałości opuszczenia mieszkania przeczy fakt pozostawienia w nim części rzeczy do czasu powrotu. Wyżej wymieniona powołała się jednocześnie na wniesioną od wyroku z dnia 24 września 2009 r. orzekającego jej eksmisję apelację, w której wniosła między innymi na podstawie art. 344 kodeksu cywilnego o przywrócenie stanu poprzedniego, to jest naruszonego posiadania. Do odwołania załączyła odpis apelacji. Uwzględniając odwołanie Wojewoda [...] wydał w dniu [...] decyzję sygn. [...] orzekającą o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do prawnego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie organ II instancji stwierdził, że materiał sprawy nie został zgromadzony w stopniu umożliwiającym mu merytoryczną ocenę zasadności wydanej decyzji. Mimo bowiem zamieszkiwania od czerwca 2009 r. S. J. i jej małoletnich synów poza miejscem zameldowania na pobyt stały, podważa ona element dobrowolności i trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego (zastała zmuszona do tego działaniami teściów, w tym pozbawieniem jej praktycznie korzystania z kuchni). W tym stanie sprawy, wobec złożenia przez S. J. apelacji od wyroku eksmisyjnego, w której domaga się przywrócenia utraconego posiadania lokalu, brak jest wg organu podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, zaś w ponownym postępowaniu wyjaśniającym winien być uwzględniony materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu cywilnym i orzeczenia sądów w tym zakresie. W tym celu właściwe jest zawieszenie przez organ I instancji prowadzonego postępowania do czasu wyjaśnienia sporów cywilnoprawnych między stronami. T. i R. J. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta I. w przedmiocie wymeldowania. Wymienionej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie ich interesu prawnego w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Według skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że spełnione zostały przesłanki trwałości i dobrowolności opuszczenia przez skarżącą miejsca pobytu stałego. O dobrowolności wyprowadzki świadczy m.in. wywiezienie przez wyżej wymienioną z jej własnej woli mebli. Natomiast bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest cywilna sprawa eksmisyjna w świetle ustalonego już stanu faktycznego w oparciu o rzetelnie zebrany materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności dodatkowego wyjaśnienia kwestii opuszczenia przez skarżącą dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprawując stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny w trakcie rozpoznawania skargi ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego oraz, czy stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny sąd w świetle treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), nie jest związany granicami skargi, a tym samym zobowiązany jest do wszechstronnego i obiektywnego zbadania sprawy niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. W przypadku będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji kasacyjnej, ze względu na brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie kontrola legalności sprowadza się przede wszystkim do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych regulujących dopuszczalność wydawania tego rodzaju decyzji. Powołany jako podstawa prawna decyzji Wojewody [...] art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, gdyż wówczas z powyższych względów nie jest możliwe uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w razie wątpliwości co do potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy zobowiązany jest postąpić zgodnie z art. 136 kpa, a w razie wydania decyzji kasacyjnej, obligowany jest do wskazania przyczyn niezastosowania art. 136 kpa. Należy bowiem pamiętać, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem zarówno art. 138 § 2 jak i art. 136 kpa. Stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż materiał sprawy nie został zgromadzony przez organ I instancji w stopniu umożliwiającym merytoryczną ocenę zasadności wydanego przezeń rozstrzygnięcia i wskazując na podważanie przez S. J. elementu dobrowolności i trwałości opuszczenia przez nią miejsca pobytu stałego, organ odwoławczy uznał, że - wobec zawisłości w Sądzie Okręgowym w B. postępowania drugoinstancyjnego w związku z wniesioną przez wyżej wymienioną od wyroku eksmisyjnego Sądu Rejonowego w I. apelacją, w której domaga się w trybie art. 344 § 1 Kc przywrócenia utraconego posiadania lokalu – organ I instancji winien uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w tym postępowaniu oraz wydane w jego wyniku orzeczenia sądów. Jednocześnie w związku z tym wskazał na potrzebę zawieszenia postępowania w przedmiocie wymeldowania. Nie negując kompetencji (i obowiązku) organu odwoławczego do wyczerpującej, wnikliwej oceny, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w jej całokształcie, zebranego dotychczas w tejże sprawie materiału dowodowego oraz trafności stanowiska co do potrzeby jednoznacznego ustalenia przed wymeldowaniem, czy doszło do opuszczenia przez stronę miejsca stałego pobytu w sposób dobrowolny i trwały, co stanowi bezwzględnie wymaganą przesłankę wydania na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. decyzji, nie można jednak zauważyć, że czynności polegającej na zapoznaniu się z ustaleniami sądu cywilnego i włączeniu do akt administracyjnych niezbędnych kserokopii z akt sądowych nie da się zakwalifikować jako przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 kpa, uzasadniającego przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Mimo, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż wyrażenie woli dalszego zamieszkiwania w opuszczonym lokalu połączone ze skorzystaniem ze środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu w postaci roszczenia cywilnoprawnego o przywrócenie naruszonego posiadania lub zainicjowania odpowiedniego postępowania karnego, może uprawniać do uznania, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu przez dana osobę, a nadto - mimo, iż ustalenie w postępowaniu cywilnym lub karnym bezprawności działania dysponenta lokalu, które doprowadziło do wyprowadzenia się z niego osoby w nim zameldowanej, ma istotne znaczenie dla treści wydanego w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia, nie oznacza to, że omawiana wyżej czynność wykorzystania w charakterze dowodów w sprawie materiałów postępowania posesoryjnego nie może i nie powinna być dokonana we własnym zakresie przez organ II instancji. Podnieść równocześnie należy, że jednak żaden przepis szczególny nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym. Wynik tego postępowania nie stanowi więc zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który to przepis jest podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zalecenie zatem organowi I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej w Sądzie Okręgowym w B. jest nietrafne. Wyjaśnić bowiem trzeba, że z jednej strony nie istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie a orzeczeniem w sprawie cywilnej w tym znaczeniu, iż bez rozstrzygnięcia sprawy cywilnej wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania nie jest w ogóle możliwe (zarówno pozytywnej, jak i negatywnej). Z drugiej zaś strony zagadnienie wstępne wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 kpa to zagadnienie materialno - prawne, to jest takie, którego treścią, zgodnie z orzecznictwem sądowym, jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inna okoliczność materialnoprawna, a więc nie może nim być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy w drodze określonych dowodów, podczas gdy obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie, o wymeldowanie jest właśnie ustalenie – w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych, to jest tego, czy dana osoba trwale i dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Ewidencja ludności służy bowiem tylko regulacji stanu faktycznego a nie prawnego. Identyczne stanowisko co do braku przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie do czasu zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie cywilnym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2002 r. V SA 2353/01 – Lex 83814 oraz z dnia 21 listopada 2008 r. II OSK 1426/07 – Lex nr 489261, stwierdzając m.in. w tym ostatnim wyroku, że "zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie." Odnosząc się dodatkowo do stwierdzenia przez organ odwoławczy potrzeby wykorzystania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zebranego w sprawie w zawisłej w sądzie Okręgowym w B. w związku ze złożoną przez S. J. apelacją, zawrócić należy uwagę, że o ile wniesione przez T. i R. J. do Sądu Rejonowego w I. powództwo dotyczyło eksmisji skarżącej z ich mieszkania, to apelacja skarżącej poprzez wystąpienie z roszczeniem posesoryjnym zmienia całkowicie przedmiot sprawy, w której zapadł wyrok sądu I instancji. Uznając z przedstawianych wyżej względów, że uchylenie przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta I. celem przeprowadzenia jednego dowodu (przeanalizowania akt sprawy cywilnej) mimo, iż dokonanie tej czynności leżało w kompetencjach organu odwoławczego, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na treść zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku. Nadmienić należy, że z akt sprawy wynika, iż termin rozprawy apelacyjnej w sprawie II Ca 7/10 wyznaczony był na 10 lutego 2010 r. (K 103 akt I instancji), a w postępowaniu sądowo – administracyjnym ustalono, iż w dniu tym wydano wyrok, w związku z czym organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego będzie miał aktualnie możliwość wykonania zlecanej organowi I instancji czynności. Ustosunkowując się do treści skargi wyjaśnić trzeba, że przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jedynie przesądza, że prawidłowe rozstrzygniecie merytoryczne będzie mogło zapaść po ponownym przeprowadzeniu postępowania, natomiast ocena uzyskanych dowodów rzutująca na końcowy wynik sprawy należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.