II SA/Bd 179/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na akt nadzoru Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustaleń i zaleceń pokontrolnych dotyczących nieprawidłowości związanych z zatrudnieniem na stanowisku postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Wójt G. S. (dalej: Wójt [...]) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na akt nadzoru Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ) z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] w sprawie ustaleń i zaleceń pokontrolnych dotyczących nieprawidłowości związanych z zatrudnieniem na stanowisku [...] Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej: [...] GOPS) osoby spełniającej przesłanki z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm., dalej w skrócie: u.p.s.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji, sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego i zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Rolą sądu administracyjnego jest w pierwszym rzędzie uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc treść przywołanych przepisów do materii objętej niniejszą skargą należy przyjąć, że nie mieści się ona w przytoczonym powyżej katalogu aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy jest skierowane do niego pismo Wojewody z [...] grudnia 2021 r. wydane w oparciu o art. 22 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej jako "u.p.s.") zawierające zalecenia pokontrolne dotyczące oceny zgodności zatrudnienia [...] GOPS z wymaganymi kwalifikacjami oraz zobowiązujące Wójta Gminy do podjęcia działań zmierzających do zatrudnienia na tym stanowisku osoby spełniającej przesłanki z art. 122 ust. 1 u.p.s. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 126 u.p.s. wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do: 1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli; 2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej; 3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem; 4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli; 5) wzywania i przesłuchiwania świadków; 6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej; 7) pobierania za pokwitowaniem oraz zabezpieczania dokumentów związanych z zakresem kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej; 8) sporządzania, a w razie potrzeby żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń; przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli. Stosownie zaś do art. 128 u.p.s., wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust. 1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4) (...). W art. 129 u.p.s. ustanowiono swoiste środki egzekucyjne w przypadku niepodjęcia lub niewykonania czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128. Ustawa przewiduje bowiem możliwość orzeczenia o czasowym lub stałym cofnięciu zezwolenia na prowadzenie placówki, jeżeli nie podjęto lub nie wykonano czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128, mających na celu ograniczenie lub likwidację stwierdzonych istotnych uchybień lub nieprawidłowości w zakresie działań i usług objętych standardami, świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej albo kontrolowane jednostki (ust. 1) oraz wezwanie jednostki samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 126, ujawnione zostały rażące zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych (ust. 2). Z kolei art. 130 ust. 1 u.p.s. przewiduje kary pieniężne wobec podmiotów nierealizujących zaleceń pokontrolnych. Z przedstawionej regulacji wynika, że zalecenie pokontrolne wojewody kreuje obowiązki po stronie podmiotu administrowanego, których niewykonanie - zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.s.- zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że legalność zaleceń pokontrolnych wojewody powinna być poddana kontroli sądowej, bowiem są to działania, które mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów, które są usytuowanie poza strukturą administracji rządowej. Akty podejmowane na podstawie art. 129 i art. 130 ust. 1 u.p.s. stanowią władczą ingerencję wobec podmiotów realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że zalecenia stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku podlegają zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mogą być one poddane weryfikacji sądu administracyjnego w ramach kontroli decyzji administracyjnej wymierzającej karę administracyjną na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.s. Innymi słowy, sprawa musi "dojrzeć" do kognicji sądowej i dopiero zaskarżenie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej otwiera drogę do weryfikacji legalności zaleceń pokontrolnych. W doktrynie wskazano, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może odbić się na standardzie ochrony zabiegających o nią podmiotów. Niekiedy w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który - w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji - będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34). Wskazana powyżej ścieżka procedowania nie oznacza pozbawienia prawa do sądu podmiotu, na który nałożono obowiązki, a następnie (wobec niezastosowania się do zaleceń) wymierzono karę administracyjną. Skoro bowiem sprawa - na etapie niezastosowania się do zaleceń, a przed nałożeniem kary pieniężnej - nie "dojrzała" do rozpoznania przez sąd administracyjny, to nie może być mowy o pozbawieniu prawa do sądu. Zaznaczenia wymaga również, że zarządzenie pokontrolne wojewody nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż według przepisów u.p.s., zarządzenie może być wydane także w stosunku do podmiotu prywatnego. Zatem względy systemowe sprzeciwiają się uznaniu zaleceń pokontrolnych wojewody za akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 19.05.2021 r., I OSK 585/21, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone pismo z [...] grudnia 2021 r., zawierające zalecenia pokontrolne Wojewody skierowane do Wójta Gminy, nie stanowi aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, nie jest bowiem aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., ani innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wprawdzie zaskarżone pismo w części końcowej zawiera wytyczne dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, sprowadzające się do zalecenia zatrudnienia na stanowisku [...] GOPS osoby spełniającej wymagania, o których mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s., nie można jednak uznać, że wydane zalecenia stanowią akt władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. W tym stanie rzeczy na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.