I OSK 585/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 793/20 o odrzuceniu skargi Burmistrza [...] na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie oceny zgodności zatrudnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wymaganymi kwalifikacjami postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 30 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 793/20, odrzucił skargę Burmistrza [...], dalej jako "Burmistrz", na zalecenia pokontrolne Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie oceny zgodności zatrudnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], dalej jako "Kierownik OPS", z wymaganymi kwalifikacjami oraz zwrócił Burmistrzowi uiszczony wpis od skargi. Burmistrz wniósł do WSA skargę na zalecenia pokontrolne Wojewody wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2020 r., znak: [...]. dotyczące oceny zgodności zatrudnienia Kierownika OPS z wymaganymi kwalifikacjami. W skardze Burmistrz zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, że Kierownik OPS nie spełniała w dacie zatrudnienia przesłanek określonych w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020r., poz. 1876), dalej jako "u.p.s.", tj. nie legitymowała się wymaganym przez ustawę 3-letnim stażem pracy w pomocy społecznej oraz błędną interpretację art. 122 u.p.s. Burmistrz domagał się stwierdzenia bezskuteczności zalecenia pokontrolnego Wojewody. W zakresie dopuszczalności skargi wskazał, że zalecenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, jednakże skoro ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualne kwestie konkretnego podmiotu, to nie można odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej. W jego ocenie jeśli przepisy u.p.s. uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zaleceń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środków zaskarżenia tych zarządzeń do organów wyższego stopnia, to zarządzenia stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlegają zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie podlegają kognicji sadu administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA wskazał, że pismo Wojewody zawierające zalecenia pokontrolne nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił procedurę wydawania zaleceń pokontrolnych w oparciu o art. 126 oraz 128 u.p.s. Sąd ten podkreślił, że istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. Wskazał też, że od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Samo zaś rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a w formie pisemnej informacji o ich ewentualnym uwzględnieniu. WSA podniósł, że zalecenie pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, ale wyłącznie w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego. Zaznaczył przy tym, że w jego ocenie zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenia pokontrolne nie zawierają władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Burmistrz, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne odrzucenie skargi na zalecenia pokontrolne Wojewody z dnia [...] października 2020 r., wobec stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy zalecenia pokontrolne stanowią akt lub czynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegają kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. W oparciu o powyższy zarzut Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Oświadczył również, że zrzeka się rozprawy i tym samym wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że zalecenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, jednak nie można odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – gdyż ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualne kwestie konkretnego podmiotu. W jego ocenie zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 128 u.p.s. nie różnią się od pozostałych form możliwych działań wojewody ( w tym decyzji administracyjnej) gdyż wpływają na prawa i obowiązki kontrolowanego podmiotu. Potwierdza to fakt, że niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzenia, zagrożone jest sankcją - wymierzeniem kary pieniężnej, o której mowa w art. 130 u.p.s. Burmistrz powołał się przy tym na wyroki NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, II OSK 107/08 oraz postanowienie II OZ 1244/07. Ponadto wskazał, że praktyka orzecznicza sądów administracyjnych przeczy tezie WSA sformułowanej w zaskarżonym postanowieniu, gdyż w wyroku z 2 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 275/18 WSA w Warszawie rozpoznał skargę organu wykonawczego gminy na wystąpienie pokontrolne Wojewody w przedmiocie niespełnienia wymagań dotyczących doświadczenia zawodowego, dopuszczając jednoznacznie kognicję sądu administracyjnego w zakresie tego rodzaju spraw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne Wojewody dotyczące oceny zgodności zatrudnienia Kierownika OPS z wymaganymi kwalifikacjami, wydane w oparciu o art. 22 pkt 8 u.p.s. w zw. z art. 128 u.p.s. Skarżący kasacyjnie kwalifikuje zalecenie pokontrolne jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Właściwość sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. W świetle art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68). Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 126 u.p.s. wojewoda posiada uprawnienia nadzorcze i kontrolne względem podmiotów realizujących zadania w sferze pomocy społecznej. Jak stanowi art. 128 ust. 1 u.p.s. wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne. Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda jest zobowiązany do ustosunkowania się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4). W art. 129 u.p.s. ustanowiono swoiste środki egzekucyjne w przypadku niepodjęcia lub niewykonania czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128. Ustawa przewiduje bowiem możliwość orzeczenia o czasowym lub stałym cofnięciu zezwolenia na prowadzenie placówki, jeżeli nie podjęto lub nie wykonano czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128, mających na celu ograniczenie lub likwidację stwierdzonych istotnych uchybień lub nieprawidłowości w zakresie działań i usług objętych standardami, świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej albo kontrolowane jednostki (ust. 1) oraz wezwanie jednostki samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 126, ujawnione zostały rażące zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych (ust. 2). Z kolei art. 130 ust. 1 u.p.s. przewiduje kary pieniężne wobec podmiotów nierealizujących zaleceń pokontrolnych. Z przedstawionej regulacji wynika, że zalecenie pokontrolne wojewody kreuje obowiązki po stronie podmiotu administrowanego, których niewykonanie, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.s., zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że legalność zaleceń pokontrolnych wojewody powinna być poddana kontroli sądowej, bowiem są to działania, które mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów, które są usytuowanie poza strukturą administracji rządowej. Akty podejmowane na podstawie art. 129 i art. 130 ust. 1 u.p.s. stanowią władczą ingerencję wobec podmiotów realizujących zadania z zakresu z pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że zalecenia stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku, podlegają zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mogą być one poddane weryfikacji sądu administracyjnego w ramach kontroli decyzji administracyjnej wymierzającej karę administracyjną na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.s. Innymi słowy sprawa musi "dojrzeć" do kognicji sądowej i dopiero zaskarżenie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej otwiera drogę do weryfikacji legalności zaleceń pokontrolnych. W doktrynie wskazano, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może odbić się na standardzie ochrony zabiegających o nią podmiotów. Niekiedy w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynność i organów administracji, a więc wtedy gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34). Wskazana powyżej ścieżka procedowania nie oznacza pozbawienia prawa do sądu podmiotu na który nałożono obowiązki, a następnie (wobec niezastosowania się do zaleceń) wymierzono karę administracyjną. Skoro bowiem sprawa – na etapie niezastosowania się do zaleceń, a przed nałożeniem kary pieniężnej – nie "dojrzała" do rozpoznania przez sąd administracyjny, to nie może być mowy o pozbawieniu prawa do sądu. Zaznaczenia wymaga również, że zarządzenie pokontrolne wojewody nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż według przepisów u.p.s. zarządzenie może być wydane także w stosunku do podmiotu prywatnego, np. osoby fizycznej prowadzącej dom pomocy społecznej. Zatem względy systemowe sprzeciwiają się uznaniu zaleceń pokontrolnych wojewody za akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a Odnośnie powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń wskazać należy, że nie odnosiły się do realiów przedmiotowej sprawy i nie mogły mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie. Sprawa IV SA/Wa 1740/07 w której wydano postanowienie z 4 grudnia 2007 r., II OZ 1244/07, zakończona wyrokiem WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r., dotyczyła zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie nakazu przedłożenia zgłoszenia oraz wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych, skierowanego do konkretnej osoby prowadzącej działalność gospodarczą, w oparciu o art.12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o inspekcji ochrony środowiska( Dz.U z 2007 roku, nr 44, poz. 287), zatem nie może być odnoszona do sprawy niniejszej. Podobnie w sprawie o sygn. II OSK 107/08 oraz II OSK 216/08. W kwestii wyroku z 2 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 275/18 WSA w Warszawie, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, wskutek której postanowieniem z 11 marca 2021 r., I OSK 3967/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił wniesione do WSA skargi. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA stwierdził, że wyrok WSA podlegał uchyleniu, gdyż Sąd I instancji powinien był odrzucić wniesione w sprawie skargi jako niedopuszczalne. Reasumując, zalecenia pokontrolne wojewody nie są innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.