II SA/Bd 184/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. na rozprawie przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy Wandy Kłosowskiej sprawy ze skargi Małgorzaty G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 184/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i 17 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 5, 7, 8, 24 i 30 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Małgorzaty G. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości z dniem [...] 2004 r. decyzji własnej z dnia [...] 2004 r. o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że słusznie organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych dla skarżącej Małgorzaty G. po tym, jak uzyskał postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] 1994 r. o ustanowieniu rodziny zastępczej dla Darii S w osobie jej babci Małgorzaty G. Słusznie także w ocenie organu drugiej instancji decyzją z dnia [...] 2004 r. uchylono w całości poprzednią decyzję dotyczącą świadczeń rodzinnych z dnia [...] 2004 r. i odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, ponieważ zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych (cyt. na wstępie), zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w rodzinie zastępczej. Cała argumentacja organu drugiej instancji sprowadza się więc do tego, że skarżąca Małgorzata G., będąc rodziną zastępczą dla swojej wnuczki Darii S., nie ma prawa do ubiegania się o zasiłek rodzinny z tytułu jej wychowywania, ani o stosowne dodatki do tego zasiłku na zaspokojenie potrzeb dziecka. Stąd konieczność odmówienia jej tego prawa w drodze decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła Małgorzata G. Wskazała w niej, że w aktach administracyjnych znajdowały się dokumenty, z których wynikało, że jest ona ustanowiona rodziną zastępczą dla wnuczki Darii, jak również to, że samotnie ją wychowuje. Podkreśliła, że wniosek o zasiłek rodzinny został wypełniony przy pomocy i w obecności pracownika urzędu, ponieważ sama nie mogła sobie poradzić oraz że to właśnie urząd popełnił pomyłkę uznając ja za matkę Darii, co potwierdza treść pisma urzędu z dnia [...] 2004 r. Wskazując ponadto na swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną, wniosła o umorzenie należności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i dodatkowo podkreślając, że zaskarżona decyzja nie dotyczy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, lecz utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] 2004 r. i odmowie przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z nieco innych względów aniżeli to w skardze wskazano. Podstawą materialno-prawna rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka i osobie uczącej się. Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (...) – art. 11 ust. 1 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w rodzinie zastępczej. Tak więc w niniejszej sprawie, ażeby odmówić prawa do zasiłku rodzinnego, a z nim dodatków, należy ponad wszelką wątpliwość ustalić, że dziecko przebywa w rodzinie zastępczej. Chodzi bowiem o to, żeby osoby z grona uprawnionych do ubiegania się o zasiłek rodzinny nie otrzymywały go w sytuacji, gdy dziecko ma zapewnione całodobowe utrzymanie w specjalnej instytucji lub w rodzinie zastępczej, w której przebywa. Brak w niniejszej sprawie ustaleń co do zaistnienia powyższych okoliczności. Wiadomo jedynie, że postanowieniem z dnia [...] 1994 r. Sąd Rejonowy w B. ograniczył Katarzynie S. władzę rodzicielską nad małoletnią Darią S. poprzez ustanowienie rodziny zastępczej w osobie Małgorzaty S. i do pomocy jej ustanowił kuratora. Zarówno z odwołania, jak i ze skargi w sposób pośredni i bezpośredni można dowiedzieć się, że skarżąca nosząca dziś nazwisko Małgorzata G. (brak jednoznacznych dowodów na to, że poprzednio nazywała się Małgorzata S.) jest nadal rodziną zastępczą dla Darii S. Nie wiadomo jednak, czy Daria w tej rodzinie zastępczej przebywa w rozumieniu art. 7 cytowanego powyżej i czy wobec tego zachodzą warunki do odmówienia prawa do zasiłku rodzinnego z tego powodu. Instytucję rodziny zastępczej reguluje Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawa z dnia 12.03.2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593) o pomocy społecznej. Z przepisów tych wynika, że rodziny zastępcze ustanawiane są w różnych sytuacjach i mają różny zakres obowiązków – tzw. pieczy nad dzieckiem. Organ administracji nie ustalił przed wydaniem decyzji, jaki rodzaj pieczy sprawuje nad Darią jej babcia – skarżąca Małgorzata G. Z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] 1994 r., które jest w aktach administracyjnych wynika, że w 1994 r. ustanowiono skarżącą rodziną zastępczą prawdopodobnie na podstawie przepisu art. 109 § 2 pkt 5 K.r.i o. i mógłby mieć wtedy zastosowanie do niej art. 1121 K.r.i o., zgodnie z którym, jeżeli sąd opiekuńczy nie postanowi inaczej, obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad osobą małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej, jego wychowywanie oraz reprezentowanie w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb jego utrzymania należą do rodziny zastępczej. Inne obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców małoletniego. Nie oznaczałoby to, że Daria przebywa w rodzinie zastępczej, tylko że ma ustanowioną rodzinę zastępczą do sprawowania nad nią pieczy bieżącej. W literaturze wskazuje się na to, że ten rodzaj pieczy sprawowany jest przy jak największym współdziałaniu rodziców dziecka (patrz: Komentarz do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pod red. K. Pietrykowskiego W-wa, art. 1121 Nb 1-3 i nast., a także System Prawa Prywatnego T12 Prawo rodzinne i opiekuńcze pod red. T. Smyczyński Wyd. C.H. Beck INP W-wa 2003 r., § 40 pkt I str. 408-419). W praktyce mogłoby to oznaczać, że dziecko fizycznie wcale nie przebywa w rodzinie zastępczej, lecz z własnymi rodzicami i to oni zapewniają mu całodobowe utrzymanie, a czuwa nad tym rodzina zastępcza. W tym miejscu pojawia się kolejny problem wymagający wyjaśnienia, a mianowicie, czy skarżąca mogła w tej sytuacji wystąpić z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków, działając w imieniu rodziców dziecka, jeżeli nie zostali on pozbawieni władzy rodzicielskiej. Wydaje się, że byłoby to możliwe zwłaszcza wobec treści cyt. powyżej przepisu art. 1121 K.r.i o., w którym mowa jest o reprezentowaniu w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb utrzymania dziecka przez rodzinę zastępczą. W literaturze przyjmuje się, że to pojęcie obejmuje dochodzenie alimentów (tak jest w przypadku skarżącej), renty rodzinnej, renty odszkodowawczej, zasiłku rodzinnego itp. (patrz: System Prawa Prywatnego T12 Prawo rodzinne i opiekuńcze pod red. T. Smyczyńskiego, Wyd. C.H. Beck INP W-wa 2003, str. 410, 411). Organy zobowiązane były rozważyć, czy złożenie wniosku o zasiłek rodzinny i dodatki przez skarżącą nie nastąpiło w okolicznościach przedstawionych powyżej, czyli w imieniu rodziców dziecka. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż formularz wniosku wypełniony był przy znaczącej pomocy pracownika urzędu, który już na tym etapie postępowania powinien zorientować się w złożoności sytuacji. Tymczasem, jak wynika to z pisma urzędu z dnia [...] 2004 r., na co również wskazywała skarżąca w swej skardze, traktowana była przez urząd jak matka dziecka, pomimo tego, że z treści wniosku ani z załączonych do niego dokumentów to nie wynikało. Zwrócić należy także uwagę na to, że w formularzu wniosku nie ma rubryki, w której trzeba by było wpisać kim się jest dla dziecka. Poważne wątpliwości pojawiają się także w związku z tym, że z akt administracyjnych nie wynika, czy postanowienie z [...] 1994 r. o ustanowieniu rodziny zastępczej nie zostało zmienione. Z założenia jest ono bowiem rozstrzygnięciem tymczasowym, które ma prowadzić do poprawy funkcjonowania rodziny naturalnej, a w każdym razie zmierza do ustalenia trwałego sposobu sprawowania pieczy na dzieckiem w niezbyt odległej przyszłości. Teoretycznie więc piecza skarżącej nad dzieckiem mogła do czasu wydania zaskarżonej decyzji ulec zarówno ograniczeniu, jak i zwiększeniu. Mogło dojść nawet do pozbawienia rodziców władzy rodzicielskiej i ustanowienia rodziny zastępczej opiekunem prawnym dziecka. Wtedy skarżąca miałaby prawo do ubiegania się o zasiłek rodzinny i dodatki do niego w imieniu własnym, jako opiekun prawny dziecka, co zgodne byłoby z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacja jej uległaby więc radykalnej zmianie. Nie można tego wykluczyć wziąwszy pod uwagę to, że od czasu wydania postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej upłynęło 11 lat. W świetle powyższego stwierdzić należy, że podjęcie rozstrzygnięcia zarówno przez organ I, jak i II instancji było przedwczesne. Nie przeprowadzono bowiem przed tym postępowania dowodowego, które doprowadziłoby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Naruszono tym samym zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisu art. 7, 8, 75 i 77 K.p.a., co skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, jak w pkt 2 sentencji wyroku.