II SA/Bd 186/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2010r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przekazania gruntów nieleśnych i leśnych z zasobu Państwowego Funduszu Ziemi do Lasów Państwowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata Z. J. [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. K. z dnia [...] w sprawie przekazania gruntów nieleśnych i lasów z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi do Lasów Państwowych oraz przejęcia z Lasów Państwowych użytków rolnych. Jak wynika z uzasadnienia, powyższa decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku R. B. z dnia [...], która wskazała na bezprawność decyzji z dnia [...], wskazując jednocześnie na konieczność unieważnienia wcześniejszej decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości w 1945 r. Kolegium stwierdziło, co poprzedzone zostało analizą akt sprawy, iż nieruchomość, o której mowa, położona w Ś., gmina W., o powierzchni 33,8413 ha, oznaczona nr [...],[...],[...],[...], stanowiąca grunty leśne i drogi, dla której Sąd Rejonowy w T., Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z Siedzibą w S. K. prowadzi księgę wieczystą [...] nabyta została w drodze zasiedzenia z dniem [...] przez Nadleśnictwo R. (Skarb Państwa), co potwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego (sygn. akt [...]). Z uwagi na treść powyższego orzeczenia, SKO postanowieniem z dnia [...], nr [...] orzekło o zwrocie wniosku R. B., postanowienie to następnie utrzymane zostało w mocy postanowieniem z dnia [...], nr [...]. Wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. WSA w Bydgoszczy, w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 550/08 uchylił postanowienia obu instancji. Kierując się zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, SKO wszczęło postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. W wyniku podjętych czynności organ uznał, iż brak jest w świetle przepisów Kpa podstaw, zarówno prawnych, jak i faktycznych do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa. Kolegium wskazało, iż z mocy postanowienia Sądu Rejonowego I Wydziału Cywilnego w T. z dnia [...] (sygn. akt [...]) przedmiotową nieruchomość nabył Skarb Państwa, Nadleśnictwo R. Organ podniósł, że kwestionowana decyzja z dnia [...] nie pozbawiała J. B. prawa własności nieruchomości, powodując jedynie przejście nieruchomości, o której mowa pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa. Brak jest, jak podniósł organ, w przedmiotowej sprawie dowodów wskazujących na fakt, iż zawładnięcie przez Skarb Państwa spornej nieruchomości dokonane zostało w drodze decyzji administracyjnej. W związku z dalszym żądaniem wnioskodawczyni stwierdzenia nieważności uprzednio wydanych decyzji z lat 1945 – 45 związanych – wg twierdzenia R. B. z decyzją z dnia [...], organ wskazał, iż nie stwierdził w toku postępowania istnienia takich decyzji. Decyzja Kolegium stała się przedmiotem złożenia wnioskiem R. i T. B. o ponowne rozpoznanie przez ten organ przedmiotowej sprawy. Skarżący ponownie wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. K. z dnia [...], a także decyzji o przejęciu w 1946 r. przez Państwowy Fundusz Ziemi nieruchomości J. B., oznaczonej w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni 33,8413 ha, określonych przez odwołujących się, jako "zbrodnie komunistyczne nieulegające przedawnieniu". Odwołujący się wnieśli o włączenie do przedmiotowej sprawy IPN w G. wraz z właściwym prokuratorem tej instytucji, z uwagi na konieczność ujawnienia posiadanych przez Instytut dokumentów. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 Kpa, po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Treść uzasadnienia w istocie stanowi powtórzenie treści utrzymanej w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] nr [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła R. B. reprezentowana przez syna T. B. Skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji jako sprzecznej z art. 21 i art. 32 Konstytucji RP oraz z ustawą o IPN, gdyż – jak wskazali – J. B. ma, jako ofiara zbrodni komunistycznej, status pokrzywdzonego. Skarżąca podniosła, że J. B. w styczniu 1945 r. został aresztowany przez ówczesne władze i pozbawiony wolności oraz własności przedmiotowej nieruchomości, a następnie wywieziony na Syberię. Po powrocie z zesłania J. B. w 1946 r. zrehabilitowany został przez Starostwo S., nie odzyskał jednak zabranej mu nieruchomości. Skarżąca wskazała, że poprzez bezprawny zabór mienia Państwo Polskie pogwałciło art. 99 Konstytucji Marcowej. Za podobnie bezprawny akt skarżący uznali przekazanie spornej nieruchomości Nadleśnictwu R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, po raz kolejny ponawiając treść zakwestionowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Uwzględnienie skargi jest wynikiem działania Sądu z urzędu na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. K. z dnia [...] w sprawie przekazania gruntów nieleśnych i lasów z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi do Lasów Państwowych oraz przejęcia z lasów Państwowych użytków rolnych. Żądanie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji skarżąca zawarła we wniosku z dnia [...]. W tym samym wniosku zawarła również żądnie unieważnienia decyzji o przejęciu nieruchomości należącej niegdyś do J. B. ([...]) przez Skarb Państwa w 1945 r., z uwagi na sprzeczność z uprzednio i obecnie obowiązującym prawem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w stosunku do kwestii przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa w 1945 r. wypowiedział się Sąd Rejonowy w T. w postanowieniu z dnia [...], sygn. akt [...], że Skarb Państwa – Nadleśnictwo R. K. nabył z dniem [...] przez zasiedzenie własność powyższych nieruchomości. Na skutek apelacji skarżącej, Sąd Okręgowy w B. postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] oddalił apelację. W uzasadnieniu postanowienia Sądu II instancji wyrażone zostało stanowisko, że wnioskodawca o zasiedzenie nie nabył własności Skarbu Państwa nieruchomości z mocy postanowień dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów (Dz. U. z 1944 r., Nr 15, poz. 82), gdyż grunty należące do J. B. nie posiadały odpowiedniej powierzchni. Sąd wypowiedział się, że w sytuacji przejmowania przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych na podstawie przepisów dekretu PKWN, formę potwierdzenia ich przejęcia stanowił protokół sporządzony z zachowaniem wymogów § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16). Ani przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie wymagały wydania decyzji administracyjnej. Sąd wykluczył, że wnioskodawca Skarb Państwa, wszedł w posiadanie spornej nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, a więc aktem władczym. Wbrew twierdzeniu skarżącej w ocenie Sądu II instancji nie stanowi o tym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. K. z [...] o przekazaniu wnioskodawcy jako jednostce organizacyjnej Skarbu Państwa w posiadanie gruntów. W świetle powyższego przejecie spornej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na mocy postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia. Orzeczenie Sądu powszechnego w tym przedmiocie jest prawomocne. Powyższe stanowisko sądu powszechnego jest zbieżne z poglądami zawartymi w orzecznictwie sądów administracyjnych: "W myśl rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16) - przejęcia lasów i gruntów leśnych podlegających powyższemu dekretowi, dokonywała Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych przez właściwe okręgowe dyrekcje lasów państwowych, z czynności przejęcia należało spisać protokół w obecności dotychczasowego właściciela lub jego pełnomocnika oraz dwóch świadków. Protokół taki nie stanowił warunku nabycia przez Skarb Państwa lasów czy też gruntów leśnych, stanowił jedynie dowód tego, że w stosunku do określonej nieruchomości zastosowane zostały przepisy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o jej przejęciu na własność Skarbu Państwa. Sporządzenie takiego protokołu nie stanowiło przeszkody do wystąpienia przez osoby uprawnione o wyłączenie określonej nieruchomości spod działania dekretu na zasadach ogólnych. Żądanie takie - jak wskazał w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny - mogło być oparte bądź na zarzucie, że nieruchomość taka nie przekracza 25 ha, bądź że nie ma charakteru leśnego. Dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. został uchylony na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) i obecnie nie ma przepisu, który przewidywałby właściwość organów administracji do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych przejętych dekretem o lasach, zatem wydanie decyzji administracyjnej o przejęciu na własność Skarbu Państwa lasów i gruntów leśnych - nawet o charakterze deklaratywnym - jest niemożliwe. Strona, która kwestionuje objęcie lasów i gruntów leśnych działaniem dekretu o lasach, może jedynie w drodze powództwa cywilnego żądać usunięcia niezgodności między stanem prawnym takiej nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Spory takie mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 50/94 oraz w uchwale z dnia 27 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 54/94" (wyrok WSA z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 113/07 - LEX nr 346965). Sąd rozpoznający sprawę jest związany stanowiskiem zawartym w orzeczeniach sądu powszechnego (postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...], sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Okręgowego w B. z dnia [...], sygn. akt [...]). Przejęcie nieruchomości w rozpatrywanej sprawie nastąpiło na mocy postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia. Nie było decyzji administracyjnej o przejęciu tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W aktach sprawy brak jest dowodów na istnienie decyzji o przejęciu tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z tego względu wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności w tym zakresie jest bezprzedmiotowy, z uwagi na brak przedmiotu sprawy, a więc brak decyzji administracyjnej. Przepisy art. 156 Kpa znajdują zastosowanie, gdy istnieje przedmiot sprawy. Wówczas organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w oparciu o przesłanki art. 156 Kpa. Organ administracji pominął tę okoliczność i nie wypowiedział się w tym zakresie, co świadczy o wadliwości postępowania. Organ natomiast zajął się pierwszą częścią wniosku, a mianowicie żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. K. z dnia [...]. W ocenie Sądu niewystarczające było oparcie się organu jedynie na stanowisku zawartym w prawomocnym wyroku sądu powszechnego o nabyciu spornej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Okoliczność ta chociaż istotna, nie była istotą sprawy. Żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło konkretnego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej. Organ przede wszystkim potraktował sprawę bardzo ogólnie. Nie wezwał skarżącej o konkretyzację żądania, w oparciu, o którą z przesłanek art. 156 § Kpa domaga się stwierdzenia nieważności. Oprócz tego organ nie ustalił w oparciu o jakie przepisy prawa została wydana decyzja z dnia [...]. W podstawie prawnej tego aktu przytoczony został jedynie art. 16 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r., Nr 14, poz.130), który stanowi, że: " 1. Prezydium rady narodowej sprawuje na podległym sobie terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej w ramach obowiązujących przepisów. 2. W szczególności prezydium rady narodowej: 1) wykonuje uchwały rady oraz zarządzenia i polecenia władz zwierzchnich, 2) realizuje kierownictwo działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną oraz inne uprawnienia rady, określone w art. 6 pkt 2-5, 3) kieruje działalnością przedsiębiorstw, zakładów i instytucji, podległych radzie narodowej, 4) przygotowuje i zwołuje sesje rady oraz układa projekt porządku dziennego jej obrad, 5) współdziała z komisjami rady i przedkłada im określone sprawy do rozpatrzenia, 6) opracowuje projekt terenowego budżetu i terenowego planu gospodarczego, 7) ustala wytyczne dla pracy wydziałów prezydium, 8) rozpatruje sprawozdania przewodniczącego i innych członków prezydium, 9) rozpatruje sprawozdania urzędów, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji, 10) składa ze swej działalności sprawozdania na posiedzeniach rady oraz przedstawia okresowe sprawozdania ze swej działalności prezydium rady wyższego stopnia". Drugą podstawą prawną przywołaną w decyzji z dnia 15 lipca 1955 r. jest Zarządzenie Ministrów Rolnictwa Leśnictwa i Państwowych Gospodarstw Rolnych z dnia (nieczytelne) stycznia 1955 r. w sprawie wyłączenia i włączenia do państwowego gospodarstwa leśnego państwowych gruntów nieleśnych oraz lasów. Organ administracji nie weryfikował podstawy prawnej ww. decyzji. W ocenie Sądu nie wystarczające jest ogólne przytoczenie trybu postępowania w oparciu o przepisy Kpa od art.156 do art. 159, w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej przez skarżącą przesłanki stwierdzenia nieważności. Różne co do treści może zapaść orzeczenie, chociażby tak jak to zasygnalizował organ w zaskarżonej decyzji w przypadku przedawnienia. Ważne jest aby organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny, w którym została podjęta decyzja w dniu 15 lipca 1955 r., ponieważ to jej oceny w trybie stwierdzenia nieważności żąda skarżąca. Powyższe zostało pominięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a jest to w ocenie Sądu istotne naruszenie przepisów prawa. W świetle powyższego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ w pierwszej kolejności ustali, czy żądanie skarżącej zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obejmuje jedynie decyzję z dnia [...], czy też z uwagi na brak przedmiotu sprawy (decyzji administracyjnej) jest w części bezprzedmiotowe. W zakresie żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gruntów z 1955 r. organ ustali w oparciu o jaką przesłankę art. 156 skarżąca domaga stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dopiero po tych ustaleniach faktycznych oraz wyjaśnieniu przepisów prawa w oparciu, o które akt ten został podjęty, organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie dając temu wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. W zależności od przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organ będzie miał na uwadze postanowienia art. 156 § 2 Kpa, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nadto przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ będzie miał na uwadze również treść art. 158 § 2 Kpa, zgodnie z którym jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jest to ważne z tego względu, że prawo własności poprzez zasiedzenie zostało ujawnione w księdze wieczystej, wyroki sądu powszechnego w tym zakresie są prawomocne i wywołują nieodwracalne skutki prawne. Status pokrzywdzonego J. B., nie jest przedmiotem oceny Sądu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu organ niedokładnie ustalił stan faktyczny sprawy. Nie wyjaśnił w oparciu o jaką podstawę prawną skarżąca żąda stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji organ dopuścił się naruszenia art. 7 Kpa. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 Kpa rozwinięta w innych przepisach Kpa, ma zatem fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normą prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Art. 77 § 1 Kpa, nakłada na organ administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd odstąpił od oceny naruszenia art. 21 i art. 32 Konstytucji RP. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, 152 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348) orzeczono jak w sentencji wyroku.