II SA/Bd 192/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi spółki L. z siedzibą w T. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za podjęte czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Lekarza Weterynarii w B. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] ([...]) z dnia [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. K. działając na podstawie art. 30 i 33 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. Nr 112, poz. 744 z 2010 r. z późn. zm.) orzekł wobec skarżącego L.-K. sp. z o.o. T. Punkt Skupu Dziczyzny w S. obowiązek uiszczenia opłaty za podjęte czynności związane z wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w związku z przeprowadzona kontrolą, istnieje obowiązek uiszczenia opłaty urzędowej na podstawie § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 poz. 29 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsca pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (t.j. Dz. U. z dnia 25 marca 2013 r.) w wysokości określonej w decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący zarzucając: 1) naruszenie art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez: - niewskazanie dokładnej podstawy prawnej działania organu I instancji z rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej; - niewykazanie, w żaden sposób, w prowadzonym postępowaniu oraz w uzasadnieniu decyzji, iż przedmiotowy punkt skupu dziczyzny znajduje się pod kontrolą L. K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością; - niewskazanie, w żaden sposób, w prowadzonym postępowaniu oraz w uzasadnieniu decyzji, za jaką oraz w jakim wymiarze czasu prowadzona była kontrola urzędowa, za którą wymierzona została opłata publicznoprawna z art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej; - niewskazanie, w żaden sposób, w prowadzonym postępowaniu oraz w uzasadnieniu decyzji, w jakiej formie zostały utrwalone wyniki kontroli urzędowej, za którą wymierzona została opłata publicznoprawna z art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej; - niewykazanie, w żaden sposób, w prowadzonym postępowaniu oraz uzasadnieniu decyzji, że punkt skupu dziczyzny stanowi "zakład" w rozumieniu norm rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, 2) naruszenie art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o zakończeniu postępowania dowodowego, czym naruszono prawo do czynnego udziału w sprawie wymierzenia opłaty publicznoprawnej z art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Jednocześnie strona wniosła o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Decyzją z dnia [...] r. w wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Lekarz Weterynaryjny w B. decyzją nr [...] r. ([...]) z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że podziela wszystkie argumenty zawarte w odwołaniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie naruszają art. 107 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Jednocześnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 34 ustawy o inspekcji Weterynaryjnej do należności pieniężnych z tytułu opłat określanych na podstawie tejże ustawy stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty, ustalonej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie uiści opłaty, ustalonej w wystawionym przez Inspekcję rachunku, to należy dochodzić jej zapłaty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję [...] Lekarza Weterynaryjnego skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art.11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez sporządzenie zaskarżonego uzasadnienia bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji organu II instancji i przytoczenie niewłaściwych przepisów prawa, a w związku z tym niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy załatwieniu sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej uzasadnienie przy pozostawieniu w mocy sentencji tej decyzji lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi w szczególności skarżący podniósł, że ustalanie wszystkich opłat publicznoprawnych, w tym na podstawie art. 30 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, musi następować w formie decyzji administracyjnej, a w jego ocenie organ w uzasadnieniu decyzji zawarł odmienny pogląd. W odpowiedzi na skargę [...] Lekarz Weterynarii wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), gdyż zdaniem organu z przepisów ww. ustawy nie wynika, aby skarga przysługiwała na uzasadnienie decyzji lub o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nr [...] ([...]) z dnia [...] r. uchylająca zaskarżoną decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. ustalającą obowiązek uiszczenia opłaty za podjęte czynności kontrolne i umarzająca to postępowanie. Pomimo korzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego jego odwołania, gdyż organ odwoławczy uchylił i umorzył postępowanie, skarżący nie zgodził się z treścią uzasadnienia tej decyzji, gdyż zdaniem jego stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, iż zgodnie z art. 34 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej do należności pieniężnych z tytułu opłat określonych na podstawie tejże ustawy stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i gdy podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty, ustalonej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie uiści opłaty ustalonej w wystawionym przez Inspekcję rachunku, należy dochodzić jej zapłaty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest stwierdzeniem sprzecznym z obowiązującym prawem. Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że w jego ocenie powyższe stwierdzenie organu jest tożsame z wyrażeniem poglądu, że ustalenie opłaty publicznoprawnej na podstawie art. 30 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744 ze zm.) -zwanej dalej ustawą o Inspekcji - nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdy tymczasem zdaniem jego, ustalanie opłat publicznoprawnych, zgodnie z powyższą normą prawną, musi następować w formie decyzji administracyjnej, a już na pewno musi to następować w formie aktu administracyjnego, w sytuacji kwestionowania podstawy prawnej oraz wymiaru danej opłaty. Przede wszystkim należy stwierdzić, wbrew stanowisku organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w świetle obowiązującego ustawodawstwa sądowoadministracyjnego, jak i orzecznictwa w tym zakresie, jest dopuszczalne zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stosownie do treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - zwanego dalej k.p.a. - jest jej częścią składową i stanowi integralną część decyzji. Zgodzić się należy z poglądem, że uzasadnienie decyzji wielokrotnie rozstrzyga o pozycji prawnej strony, zawiera też wskazania, co do dalszego postępowania i wiążącą dla organów administracji ocenę faktów i prawa (patrz wyrok WSA w Lublinie sygn. akt III SA/Lu 250/11) Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji natomiast powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 ust. 3 k.p.a. Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji z dnia [...] r. [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie spełnia powyższych, ustawowych wymogów. Uzasadnienie to w swojej części merytorycznej praktycznie ogranicza się do stwierdzenia, że organ drugiej instancji podzielił wszystkie argumenty zawarte w odwołaniu, pomimo tego, że w swoim odwołaniu skarżący zarzucił organowi pierwszoinstancyjnemu niewskazanie przepisów prawa stanowiących podstawę działania organu, jak i wydania decyzji oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Zarzuty sformułowane w odwołaniu są zarzutami merytorycznymi i organ uchylając decyzję wydaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. i umarzając postępowanie powinien odnieść się w uzasadnieniu merytorycznie do ich treści, a tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie narusza art. 107 i 10 k.p.a. W ten sposób [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii sam naruszył, jak należy uznać nie tylko przepisy art. 138 k.p.a., ale i przepisy art. 107 k.p.a., których naruszenie zarzucił organowi pierwszoinstancyjnemu. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy obowiązany bowiem jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji, przy czym kontrola ta, co wynika wprost z art. 138 k.p.a., powinna być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest, jak należy stwierdzić, takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, okoliczność zatem nie ma jedynie charakteru kontrolnego, ale jest przede wszystkim działaniem merytorycznym. Wydanie decyzji powinno być, w myśl zasady dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a. - poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego, jak i prawnego. Powyższa okoliczność w rozpatrywanej sprawie o tyle ma istotne znaczenie, że w dalszej części uzasadnienia postanowienia organ zawarł akapit, który stał się osnową sformułowania skargi przez skarżącego. Wprawdzie w tej części uzasadnienia organ przywołał wprost brzmienie przepisu art. 34 ustawy o Inspekcji, jednakże w dalszej części stwierdził, że jeżeli "podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty, ustalonej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie uiścił opłaty - ustalonej w wystawionym przez Inspekcję rachunku - należy dochodzić jej zapłaty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W ocenie Sądu, rację ma skarżący, że takie stwierdzenie bez szczegółowego uzasadnienia zarówno podstaw faktycznych, jak i prawnych postanowienia, może prowadzić do wniosku, że organ stoi na stanowisku, iż należności pieniężne z tytułu opłat określonych na podstawie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej można dochodzić bezpośrednio w postępowaniu egzekucyjnym w oparciu o opłatę ustaloną w wystawionym przez Inspekcję rachunku, a więc z pominięciem wydania w tym zakresie przez organ decyzji administracyjnej. Należy przy tym zważyć, że takie stanowisko organu byłoby sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż organ pierwszej instancji w stosunku do skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł orzekł w drodze decyzji, a która to decyzja była podstawą skargi. Powyższe powoduje, że w sprawie nie wiadomym jest, jakie de facto jest stanowisko organu odwoławczego. W tych okolicznościach mając na uwadze, że stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należy stwierdzić, że wobec istotnych braków uzasadnienia decyzji nr [...] ([...]) [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, brak jest możliwości dokonania pełnej kontroli tej decyzji zarówno pod względem jej zasadności, jak i prawidłowości i dlatego też uznając w niniejszej sprawie, że uchybienia mają charakter naruszeń prawa procesowego - art. 138 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. uchylił kontrolowaną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności co do sporządzenia uzasadnienia w sposób prawidłowy, konkretny odnoszący się do wszystkich istotnych zagadnień sprawy. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.