II SA/Bd 196/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...].09.2018 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie na podstawie art. 20, art. 24, art. 26, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), § 1, § 2 i § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił przyznania J. K.-B. (dalej określana jako skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na syna K. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].09.2018 r. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem – K. K., ur. [...].07.2001 r. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...].09.2017 r., znak [...], zaliczające syna do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do [...].09.2020 r., pismo dot. odwołania skarżącej od ww. orzeczenia oraz wyrok Sądu Rejonowego IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń z [...].06.2018 r., sygn. akt [...] (prawomocny z dniem [...].07.2018 r.) oddalający w p-kcie II odwołanie w zakresie zaliczenia syna skarżącej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Działając w oparciu o przepisy prawa, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem, który ukończył 16 rok życia i nie legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Od w/w decyzji odwołanie złożyła skarżąca wskazując, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych syn wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wymaga współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca podniosła, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyróżnił dwie grupy podmiotów, nad którymi opieka wiąże się z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Pierwsza grupa to osoby legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym w tym przypadku ustawodawca nie ustanowił żadnych dodatkowych kryteriów. Druga grupa to osoby z ustalonym innym niż znaczny stopień niepełnosprawności, który jednak współistnieć musi z innymi wskazaniami (takimi, jak w omawianym przypadku). Strona zwróciła uwagę, że w cyt. przepisie ustawodawca nie posłużył się pojęciem niepełnosprawne dziecko, gdy tymczasem w/w ustawa zawiera definicję zarówno dziecka, jak i niepełnosprawnego dziecka. Zastosowanymi w ustawie pojęciami nie można posługiwać się dowolnie i zamiennie. Nieuprawniony jest wniosek, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą inną aniżeli legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności możliwe jest tylko w stosunku do niepełnosprawnego dziecka, tj. osoby do ukończenia 16 roku życia. Gdyby przyjąć błędną argumentację organu pierwszej instancji, oznaczałoby to, że z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wyłączeni byliby opiekunowie niepełnoletnich osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. W stosunku do osoby, która ukończyła 16 rok życia, bezprawne jest żądanie wykazania, że legitymuje się ona wyłącznie znacznym stopniem niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej powoływana jako u.ś.r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia nie znalazłoby oparcia w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W art. 3 pkt 9 u.ś.r. zdefiniowano pojęcie niepełnosprawnego dziecka stanowiąc, że jest nim dziecko w wieku do ukończenia 16. roku życia, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Tym samym nastąpiło tutaj odesłanie do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o rehabilitacji). Już w art. 1 pkt 3 powołanej ustawy wskazano, że niepełnosprawność osoby przed ukończeniem 16 roku życia potwierdzana jest orzeczeniem o niepełnosprawności. Powyżej tego wieku osoby kwalifikuje się do trzech różnych stopni niepełnosprawności: znacznego, umiarkowanego i lekkiego (art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 w/w ustawy). W art. 3 ust. 2 cyt. ustawy podkreślono ponadto, że orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności są to zatem kwalifikowane dokumenty, potwierdzające stan zdrowia danej osoby i otwierające drogę do ubiegania się o szereg świadczeń, w tym świadczeń opiekuńczych, wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W kontekście rozpatrywanej sprawy należy zwrócić także uwagę na art. 4a ust. 1 o rehabilitacji. Stanowi on, że osoby, które nie ukończyły 16 roku życia, zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że w stosunku do osób do ukończenia 16 roku życia wydaje się orzeczenie o niepełnosprawności, natomiast osoby powyżej 16 roku życia kwalifikuje się do jednego z w/w stopni niepełnosprawności, wydając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych koresponduje definicja pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, zawarta w przepisie art. 3 pkt 15 u.ś.r. Pod tym pojęciem należy rozumieć osobę pełnoletnią, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobę, która ukończyła 75 lat. Zastosowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych rozróżnienie wskazuje bezsprzecznie, że pojęcia orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i orzeczenie o niepełnosprawności, zastosowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych są tożsame z określeniem tychże dokumentów zawartych w ustawie o rehabilitacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Już z wykładni literalnej powołanego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne można uzyskać z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną powyżej 16 roku życia, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub osobą do ukończenia 16 roku życia posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności łącznie z w/w wskazaniami (innego bowiem dokumentu, aniżeli orzeczenie o niepełnosprawności dla dziecka do ukończenia 16 roku życia wydać nie można). Rozważania, dlaczego ustawodawca w tym przepisie nie posłużył się pojęciem niepełnosprawnego dziecka, nie wpływają na zmianę rozumienia analizowanego przepisu. Jego wykładnia literalna nie prowadzi do wniosków absurdalnych lub rażąco niesprawiedliwych, co uzasadniałoby odstąpienie od niej. Co więcej, dopełnia ją wykładnia systemowa, tzn. czytanie odpowiednich przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych prowadzi do przekonania, że ustawodawca nazewnictwem dokumentów "orzeczenie o niepełnosprawności" i "orzeczenie o stopniu niepełnosprawności" posługuje się w pełni racjonalnie. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane wyłącznie opiekunom osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym (jeżeli osoba wymagająca opieki ukończyła 16 rok życia). Z kolei znaczny stopień niepełnosprawności na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza: niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników - art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy zauważyć, że ustawodawca nie rozszerzył tego pojęcia na osoby, wobec których orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności, choćby orzeczenie to rozszerzono o szczególne wskazania, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że syn skarżącej (ur. [...] lipca 2001 r.) został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Sąd Rejonowy, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z [...].06.2018 r., sygn. akt [...], oddalił odwołanie w zakresie zaliczenia go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wobec takiej oceny stanu zdrowia syna skarżącego Kolegium nie mogło przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie pozwala na to dyspozycja przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który to przepis w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na gruncie takiego brzmienia przepisu organy wywodziły, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku dziecka, które ukończyło 16 rok życia, jest legitymowanie się przez nie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pogląd ten jest rezultatem wykładni systemowej omawianego przepisu, przy której uwzględniono odmienny sposób orzekania o stanie niepełnosprawności przyjęty w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w zależności od tego, czy dotyczy to osoby poniżej 16 roku życia, czy też starszej. W stosunku do drugiej grupy osób niepełnosprawnych, wedle tej ustawy, orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność obligatoryjnie określa stopień niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany, lekki), a w stosunku do pierwszej jedynie stwierdza zaliczenie do osób niepełnosprawnych (vide: art. 4 i art. 4a ust. 1 powołanej ustawy). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., na gruncie rozpoznawanego stanu faktycznego, jest błędna i prowadzi do rezultatów sprzecznych z ratio legis tego przepisu, jakim jest wsparcie finansowe przez Państwo osób rezygnujących lub niepodejmujących zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które ze względu na tę dysfunkcję nie ma możliwości samodzielnej egzystencji, względnie ma ją w znacznym stopniu ograniczoną i wymaga stałego wsparcie opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Prowadzi także do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej opiekunów niepełnosprawnych dzieci ze wskazaniami dotyczącymi art. 6b pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji z tego względu, że stopień niepełnosprawności dla dzieci powyżej 16 roku życia został określony na poziomie niższym niż znaczny. W konsekwencji wreszcie takie rozumienie przepisu, jakie przyjęły organy obu instancji, doprowadziło do sytuacji, w której opiekunka - matka niepełnosprawnego syna po ukończeniu przez niego 16 roku życia - traciłaby świadczenie z tego tylko względu, że ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności nie jest znaczny, choć nic nie świadczy o tym, aby skutki wywołane dysfunkcjami organizmu uległy w minionym czasie poprawie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie podkreślić także należy, że orzeczenie o niepełnosprawności nie może mieć decydującego i przesądzającego waloru w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego, skoro z innych dokumentów zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikają odmienne okoliczności co do stanu dziecka - jego zaradności życiowej i umiejętności samodzielnej egzystencji. W tym zakresie zaakcentowania wymaga treść wyroku Sądu Rejonowego z [...].06.2018 r., sygn. akr [...], z którego jednoznacznie wynika, że syn skarżącej "wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wymaga współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji (...)". Zatem wobec takiego nasilenia dysfunkcji życiowych dziecka nie wynika, aby było ono zdolne do samodzielnej egzystencji i nie wymagało stałego wsparcia dotychczasowego opiekuna w zakresie rehabilitacji, leczenia i edukacji, a także codziennych czynności życiowych - co znajduje potwierdzenie w treści wskazań zawartych w ww. wyroku. W tym stanie stwierdzić więc przyjdzie, że przez "orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami (...)", o którym stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopnień niepełnosprawności (np. umiarkowanego) czy inne orzeczenia obrazujące stan zdrowia dziecka, o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące znacznie ograniczonej możliwości dziecka do samodzielnej egzystencji, a w efekcie konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Takie okoliczności występują w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, że przy stwierdzeniu spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. opiekująca się synem matka winna uzyskać prawo do żądanego świadczenia. Należy podkreślić, że powyższy pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., znalazł pełne poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Olsztynie z 22.03.2018 r., II SA/Ol 129/18, LEX nr 2467190, w Gliwicach z 20.03.2018 r., IV SA/Gl 1083/17, LEX nr 2473417, dostępne również na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Mając powyższe na uwadze organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i przedstawioną wyżej wykładnię. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji.