II SA/Bd 199/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019r. nr [...], znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...][...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 199/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], nr [...] Prezydent M. B. po rozpatrzeniu wniosku R. F. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję handlowo-usługową wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję handlową z pomieszczeniami socjalno-biurowymi, na nieruchomości oznaczonej nr dz. 42/4, w obrębie 255, położonej w B. przy ul. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. zarzuciła mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w ten sposób, że Prezydent M. B. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ przeprowadził nierzetelną analizę urbanistyczną oraz wyprowadził z niej błędne wnioski, w konsekwencji czego organ administracji publicznej: . ustalił warunki zabudowy dla inwestycji położonej przy ul. [...] w B., podczas gdy obecnie działka wnioskodawcy nie posiada nadanego numeru (ma zarezerwowany numer [...]); . ustalił, że zamierzona inwestycja stanowi kontynuację funkcji handlowej oraz usługowej nieuciążliwej, podczas gdy dla działki E. S. (dawna działka nr [...]) będącej jedyną działką sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej co działka [...], tj. z ul. [...] występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa, a planowana inwestycja nie wpisuje się w nieuciążliwą, a wręcz przeciwnie na gruncie przepisów § 2 ust. 1 pkt 42, 43 i 45 czy 78 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy uznać ją jako inwestycję uciążliwą i mającą wpływ na środowisko, . ustalił dopuszczalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] w przedziale 15% - 38% przy błędnym ustaleniu, że powierzchnia zabudowy na działce E. S. (dawna działka nr [...] położona przy ul. [...]), będącej działką o zbliżonej powierzchni do działki wnioskodawcy nr [...], wynosi 38%, podczas gdy w rzeczywistości współczynnik ten jest mniejszy i wynosi 23%, co wynika z porównania powierzchni działki z powierzchnią zabudowy, z uwzględnieniem rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego, który znajdował się w narożniku dawnej działki nr [...] przy granicy z działkami nr [...] i uległ zniszczeniu na skutek wybuchu gazu, a co nie zostało w ogóle uwzględnione przez organ, . ustalił dopuszczalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wnioskodawcy nr [...] w przedziale 15% - 38% przy błędnym ustaleniu średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, z pominięciem zniszczenia i rozbiórki części budynków na obszarze analizowanym, w szczególności na działce nr [...], skutkiem czego rzeczywista średnia wielkość powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym przedstawia mniejszą wartość niż ustalona przez organ administracji publicznej; . ustalił dopuszczalną szerokość elewacji frontowej zamierzonej inwestycji na 19 m, w granicach wyznaczonej linii zabudowy, podczas gdy nie jest fizycznie możliwe zrealizowanie na całym obszarze wyznaczonym linią zabudowy inwestycji posiadającej szerokość elewacji frontowej 19 m przy zachowaniu minimalnej odległości 6 m od granicy działki drogowej nr [...]: . ustalił, że na terenie analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15 m, podczas gdy na obszarze analizowanym występuje średnia szerokość elewacji frontowej wynosząca 11,5 m, . ustalił dopuszczalną szerokość elewacji frontowej zamierzonej inwestycji na 19 m jednocześnie błędnie stwierdzając, że nie zmieni ona istniejącej szerokości elewacji frontowej, podczas gdy na obszarze analizowanym występuje o wiele mniejsza średnia szerokość elewacji frontowej wynosząca 11,5 m, co powinno skutkować ustaleniem dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej maksymalnie w przedziale 9,6 - 13,8 m, gdyż brak jest uzasadnienia, w oparciu o przeprowadzoną analizę, dla wyznaczenia innej, a tym bardziej, większej szerokości elewacji frontowej; . ustalił dopuszczalną szerokość elewacji frontowej zamierzonej inwestycji na 19 m na podstawie szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy działki nr [...] zlokalizowanej w głębi tej działki, przy czym pominął okoliczność, że kształt działki nr [...] zbliżony jest do trapezu, a jej szerokość zmniejsza się od strony ul. [...] oraz, że granice działek nr 42/4 i dawnej działki [...] nie przebiegają w linii prostej lecz tworzą uskok powodujący przesuniecie tej granicy w głąb działki nr [...], skutkiem czego nie jest możliwe zachowanie szerokości istniejącej elewacji frontowej wynoszącej 19 m na całej długości granicy między działkami nr 42/4 i dawną 42/3; skutkiem czego organ administracji publicznej nie stał na straży praworządności, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przejawiający się w zachowaniu ładu przestrzennego. Ponadto odwołująca zarzuciła mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie organu, który wydał decyzję, obejmujące niewskazanie adresu siedziby organu. 2. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie indywidualnego oznaczenia stron postępowania, co skutkuje niemożliwością oceny czy strony postępowania zostały ustalone prawidłowo, względnie: art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planowanej inwestycji, co skutkowało niedopuszczeniem ich do udziału w sprawie i naruszeniem przede wszystkim art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. 3. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej polegające na podaniu wyłącznie informacji o tekście jednolitym aktów prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji wraz z informacją, z pominięciem informacji, że po ogłoszeniu tekstów jednolitych nastąpiła nowelizacja poszczególny aktów prawnych; 4. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak powołania w podstawie prawnej decyzji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588); 5. art. 8 k.p.a. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czego przejawem jest w szczególności nierzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena dowodów oraz nie załatwienie sprawy w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, zaniechanie indywidualnego oznaczenia stron postępowania, brak niektórych elementów składowych zaskarżonej decyzji, ustalenie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu nieznanych przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca zarzuciła też mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zamierzona inwestycja na działce nr [...] stanowi kontynuację funkcji handlowej oraz usługowej nieuciążliwej, podczas gdy na działkach sąsiednich, w szczególności na sąsiedniej działce E. S. (dawna nr [...]) dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka nr [...] tj. z ul. [...], występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa, a działki na których występuje funkcja handlowa bądź usługowa dostępne są z innych dróg publicznych niż działka nr 42/4 i w konsekwencji błędne stwierdzenie, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaloną na analizowanym obszarze funkcją i zasadą dobrego sąsiedztwa, co skutkowało wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy niniejsza inwestycja nie jest zgodna ani z zasadą dobrego sąsiedztwa, ani nie zachowuje ładu przestrzennego, jak również nie można jej uznać za zgodną z istniejącą na obszarze funkcją; 2. § 2 ust. 1 pkt 42, 43 i 45 i § 3 ust. 78 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie, a w rezultacie uznanie planowanej inwestycji za nieuciążliwą i nie oddziaływującą znacznie na środowisko; 3. § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem innej szerokości elewacji frontowej na poziomie wysokości 19 m, podczas gdy przyjęcie takiej wysokości w żadnej mierze nie jest uzasadnione i nie wynika z przeprowadzonej analizy, ponieważ średnia szerokość elewacji wynosi 11,5 m, a zatem szerokość dla planowanej inwestycji winna mieścić się w przedziale od 9,6 m do 13,8 m, co więcej, ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 19 m jest fizycznie niemożliwe do zrealizowania ze względu na niewymiarowy kształt działki; 4. § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie dla inwestycji zamierzonej na działce nr [...] linii zabudowy w sposób prowadzący do naruszenia obowiązujących norm technicznych - odległościowych - § 12 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie z dnia [...].04.2002 r. - skutkiem czego nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich, a zwłaszcza właściciela dawnej działki nr [...] - E. S.; 5. § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w przedziale 3,2 m - 7,5 m z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość zabudowy na obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m - 7,5 m, a średnia wysokość na obszarze analizowanym wynosi 5,5 m, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie nie wyższym niż średnia wielkość tego parametru na obszarze analizowanym tj. 5,5 m, czego organ administracji publicznej nie wziął pod uwagę i przyjął wysokość maksymalną inwestycji na poziomie 7,5 m; 6. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie także możliwości dokonania ewentualnej rozbiórki części budynków na działce nr [...], podczas gdy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy obejmował wyłącznie budowę obiektu budowlanego (rozbudowę i nadbudowę) oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co stanowi wykroczenie przez organ administracji publicznej poza granice wniosku o ustalenie warunków zabudowy, będące rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczącym przepisów art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wskazując na podniesione zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb 255, położonej przy ul. [...], względnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z jednoczesnym wskazaniem jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku wniosek inwestora, po jego uzupełnieniu jest prawidłowy, co pozwoliło na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ II instancji wskazał, że Prezydent M. B. prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przechodząc do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków - w rozpatrywanym przypadku analizowany obszar wyznaczono w prawidłowy sposób, bowiem szerokość frontu działki nr [...] od strony ul. [...] wynosi 23 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 69 m od każdej strony najdalej wysuniętego punktu działki na której planowana jest inwestycja. Organ wskazał, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie zgodności planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w zakresie: . linii zabudowy; . wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; . szerokości elewacji frontowej; . wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; . geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ponadto dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest, by inwestycja stanowiła kontynuację funkcji zabudowy występującej w analizowanym obszarze. W rozpatrywanym przypadku ustalono, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej. Z przedstawionej analizy wynika, że sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W terenie analizowanym występują - funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, funkcja usługowa nieuciążliwa, funkcja handlowa, funkcja garażowa i gospodarcza towarzysząca w zabudowie. Jak wskazało Kolegium, wnioskowana inwestycja dotyczy handlu, biur oraz usług typu diagnostyka pojazdów. Usługi takie zaliczają się do grupy usług nieuciążliwych, a wobec występowania usług nieuciążliwych i handlu w obszarze analizowanym, organ I instancji stwierdził kontynuację funkcji handlowej oraz usługowej nieuciążliwej. Sposób ustalania charakterystyki nowej zabudowy został opisany w § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 cyt. paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy w/w linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok - nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru. W rozpatrywanym przypadku ustalono linię zabudowy od strony ul. [...] na poziomie 10 m, zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast od strony działki drogowej - 103, ustalono powyższy parametr na poziomie 6m. Sposób ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu określono w § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ustępie drugim dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanym przypadku wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek o podobnej powierzchni co działka przeznaczona pod inwestycję (649 m˛), wynosi od 15% do 38% i na takim poziomie wyznaczono minimalną i maksymalną wielkość tego parametru dla działki objętej wnioskiem. Kolegium podkreśliło, że podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). W rozpatrywanym przypadku uwzględniając treść wniosku z którego wynika, że planowana inwestycja nie zmieni szerokości elewacji frontowej, ustalono ten parametr na poziomie istniejącym - 19 m. Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z ustępem 1, parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępie drugim wyjaśniono, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei w ustępie trzecim wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono także odstępstwo, o którym mowa w ustępie czwartym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6 m, jednak organ I instancji zastosował § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia i wyznaczył ten parametr na poziomie min. 3,2 m, a maksymalnie 7,5 m. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku, w obszarze analizowanym znajdują się dachy o zróżnicowanych parametrach, ale dominujące są geometrie dachów płaskich o kątach nachylenia do 5? i taki kąt przyjęto dla wnioskowanej inwestycji, natomiast nie ustalono układu połaci dachu, wysokości kalenicy głównej oraz jej kierunku w stosunku do frontu działki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, zdaniem organu odwoławczego wynika więc, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą: . tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych; . teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; . istniejąca i planowana sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej; . obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, . planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepis art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy stanowi o treści decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że po przeanalizowaniu toku postępowania organu I instancji nie potwierdziły się żadne z zarzutów dotyczących procedury postępowania przed organem I instancji, ponadto analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona została w prawidłowy sposób, a parametry wyznaczone przez Prezydenta zgodne są z wnioskami tej analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Jednak zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: 1. pozbawieniem: . dostępu do drogi publicznej, . możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, . dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 2. uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, 3. zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby Wszystkie te warunki w ocenie Kolegium zostały określone w zaskarżonej decyzji, a ponadto inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskał ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. drugie cyt. ustawy, odpowiednia informacja o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, została zamieszczona w treści zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi więc jeszcze zezwolenia na realizacje planowanej inwestycji. Dopiero na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor będzie zobligowany do przedstawienia konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu ochronę sąsiednich nieruchomości. W skardze do Sądu E. S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i naruszenie przepisów prawa materialnego (przedstawionych w uzasadnieniu skargi), które miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania: art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa, w sposób opisany w odwołaniu. - organ ustalił warunki zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] podając numer [...], gdzie od [...] lutego 2019 r. Prezydent M. B. zawiadomieniem Nr [...].AA nadaje numer [...] budynkom znajdującym się tylko na działce o numerze ewidencyjnym [...] O fakcie tym zostają powiadomione stosowne instytucje, w tym Miejska Pracownia Geodezyjna. Oznacza to, że obecnie nieruchomość Wnioskodawcy - 42/4 nie posiada nadanego numeru. Świadczy to o nierzetelnym prowadzeniu dokumentacji przez organ administracji publicznej i jej analizowaniu. - organ ustalił, że zamierzona inwestycja stanowi kontynuację funkcji handlowej oraz usługowej nieuciążliwej. Natomiast nie przedstawił, że w skład objętego analizą obszaru wynoszącego 69 m wchodzi zarówno obszar posiadający tylko i wyłącznie funkcję mieszkaniową, który nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego oraz obszar posiadający funkcję handlowo - usługową, który objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego. Obszar, który znajduje się od strony południowej ulicy [...] pomiędzy ulicą Ł., a wschodnią granicą działki Wnioskodawcy nr [...], na której ma powstać nowa inwestycja, to teren wyłącznie posiadający funkcję mieszkaniową nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż wschodnia granica działki o nr [...], na której ma powstać nowa inwestycja zamyka strefę mieszkalną a jedyną działką sąsiadującą z nową inwestycją dostępną z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], tj. z ul. [...] jest działka nr [...], na której posadowione są budynki mieszkalne, które są zamieszkałe i które to spełniają wyłącznie funkcję mieszkalną. Na resztę terenu objętego analizą uchwalony jest plan zagospodarowania przestrzennego nadający działkom określone funkcje. Należy podkreślić, że planowana inwestycja ma powstać na obszarze wyłącznie mieszkalnym i nie wpisuje się w funkcję nieuciążliwą, a wręcz przeciwnie na gruncie przepisów § 2 ust. 1 pkt 42, 43 i 45 czy 78 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy uznać ją jako inwestycję uciążliwą i mającą wpływ na środowisko. - ustalił dopuszczalną wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] w przedziale 15% do 38% przy błędnym ustaleniu, że powierzchnia zabudowy na bezpośrednio sąsiadującej z nią działką nr [...] ( przy ul. [...]), będącej działką o zbliżonej powierzchni do działki Wnioskodawcy nr [...] wynosi 38%, co jest stwierdzeniem błędnym, gdyż w rzeczywistości współczynnik ten jest mniejszy i wynosi ok. 25 %. Zarówno ze znajdujących się w aktach sprawy mapek, jak i załączonego wypisu z kartoteki budynków wynika, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne oraz budynki niemieszkalne. Jeden budynek mieszkalny o pow. zabudowy 84 m˛ a drugi budynek mieszkalny o pow. zabudowy 38 m˛, łącznie stanowią one pow. zabudowy 122 m˛ oraz budynki niemieszkalne o pow. zabudowy 38 m˛. Oznacza to, że zabudowa działki nr [...] wynosi 160 m˛, co w odniesieniu do całkowitej powierzchni działki nr [...] wynoszącej 654 m˛, stanowi to 24,46%, a nie jak podaje organ 38% (dowód: wypis z kartoteki budynków: 046101-1.0255.G57 objętych KW nr [...]). - ustalił dopuszczalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki Wnioskodawcy nr [...] w przedziale 15% do 38% przy błędnym ustaleniu średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze analizowanym i nie uwzględniając zniszczeń i rozbiórki części budynków na obszarze analizowanym o nr [...]:4, nr [...]:3, 43/1:2, 42/3:4, posadowionych na działkach o nr [...], nr [...], skutkiem czego rzeczywista średnia wielkość powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym przedstawia mniejszą wartość niż ustalona przez organ administracji publicznej, - ustalił na działce nr [...] dopuszczalną szerokość elewacji frontowej zamierzonej inwestycji na 19 m, jednocześnie błędnie stwierdzając, że nie zmieni ona istniejącej szerokości elewacji frontowej. Natomiast w granicach wyznaczonej linii zabudowy nie jest fizycznie możliwe zrealizowanie na całym obszarze wyznaczonym linią zabudowy inwestycji posiadającej szerokość elewacji frontowej 19m przy zachowaniu wyznaczonej przez organ minimalnej odległości 6 m od granicy działki drogowej nr [...]. Na obszarze analizowanym występuje średnia szerokość elewacji frontowej wynosząca 11,5 m. W odniesieniu do przedstawionych danych dopuszczalna szerokość elewacji frontowej na działce nr [...] powinna znajdować się w przedziale od 9,6 m do 13,8 m (uwzględniając dopuszczalną tolerancję 20%), gdyż brak jest uzasadnienia w oparciu o przeprowadzoną analizę dla wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej na tejże działce. Ustalając dopuszczalną szerokość elewacji frontowej zamierzonej inwestycji na 19 m organ odniósł się do istniejącej zabudowy działki nr [...] zlokalizowanej w głębi tej działki, przy czym pominął fakt, iż kształt działki nr [...] zbliżony jest do trapezu oraz że granice działek nr [...] nie przebiegają w linii prostej lecz część działki Wnioskodawcy o nr [...] wchodzi na teren działki o nr [...]. Taki kształt działki o nr [...] skutkuje tym, iż nie jest możliwe zachowanie szerokości istniejącej elewacji frontowej wynoszącej 19 m na całej długości granicy między działkami nr [...] i spowoduje przekroczenie dopuszczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...], gdzie organ nakazał zachowanie minimalnej odległości 6 m między planowaną zabudową działki nr [...], a granicą z działką nr [...], przy czym przepisy prawa dopuszczają także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. lecz z przepisu tego organ nie skorzystał. Skarżąca zarzuciła też mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zamierzona inwestycja na działce nr [...] stanowi funkcję handlowo-usługową nieuciążliwą, podczas gdy na działkach sąsiednich, a w szczególności na działce w bezpośrednim jej sąsiedztwie nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka nr [...] tj. z ul. [...], występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa a działki na których występuje funkcja handlowa bądź usługowa dostępne są z innych dróg publicznych niż działka nr 42/4 i w konsekwencji wywiódł błędne stwierdzenie, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaloną na analizowanym obszarze funkcją i zasadą dobrego sąsiedztwa, co skutkowało wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy niniejsza inwestycja nie jest zgodna ani z zasadą dobrego sąsiedztwa, ani nie zachowuje ładu przestrzennego, jak również nie można jej uznać za zgodną z istniejącą na obszarze funkcją. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art.2 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym, architektonicznym jak i geodezyjnym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, bez względu na ich poziom. Z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zdaniem skarżącej wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy nowej zabudowy, a jej istota dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy i polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, gdzie zamierzenie Wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w tym miejscu. W rozpatrywanym przypadku także odbudowy, rozbudowy i nadbudowy tego obiektu. Mając powyższe na względzie, zdaniem skarżącej zasługuje na podkreślenie fakt, że wyłącznie działka nr [...] spełnia wymogi o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. jest działką sąsiednią oraz jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr [...] objęta postępowaniem. Pozostałe działki sąsiednie nawet te w bliskim sąsiedztwie nie są dostępne bezpośrednio z drogi publicznej obejmującej ul. [...] lecz z innych ulic, w szczególności z ul. [...] lub S. N., czy W.. N. zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można pogodzić ją z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje to być dopuszczalne. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska itd. Natomiast nie powinien być to zakład produkcyjny, czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy (por. Z Niewiadomski, (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2018- komentarz do art. 61u.p.z.p.). Funkcje te nie dają się pogodzić w ramach istniejącego ładu przestrzennego. Ponadto projektowana inwestycja sprzeczna jest z dotychczasową funkcją terenu działki nr [...], która została sklasyfikowana jako teren mieszkaniowy i nie daje się w praktyce pogodzić z projektowaną inwestycją. W konsekwencji, w ocenie skarżącej błędne jest stwierdzenie, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaloną na analizowanym obszarze funkcją i zasadą dobrego sąsiedztwa, ani nie zachowuje ładu przestrzennego, jak również nie można jej uznać za zgodną i istniejącą na obszarze funkcją; 2. § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...].08.2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie dla zamierzonej inwestycji na działce nr [...] linii zabudowy w sposób prowadzący do naruszenia obowiązujących norm technicznych -odległościowych - § 12 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skutkiem czego nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu w bezpośrednim sąsiedztwie osób trzecich, a zwłaszcza współwłaścicieli działki nr [...]. Zdaniem skarżącej, o ile organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy nie dokonał jeszcze ani konkretnego określenia usytuowania obiektu budowlanego i zachowania odległości od granicy, gdyż jest to dopiero przedmiotem badania przez organ na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy, to jednak w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ ustalający warunki zabudowy decydując o dopuszczalności zagospodarowania działki w określony sposób, nie może zauważyć sytuacji, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych parametrach prowadzi do naruszenia obowiązujących norm techniczno-odległościowych, a tym samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich (wyrok WSA w Kielcach z dnia 21.12.2017 r., sygn. akt II SA/Ke 755/170). 3. § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w zw. z art.61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 3,2 m do 7,5 m z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy w przedziale 2,5 m do 7,5 m, gdzie średnia wysokość na obszarze analizowanym wynosi 5,5 m, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki na poziomie nie wyższym niż średnia wielkość tego parametru na obszarze analizowanym tj. 5,5 m Organ administracji publicznej określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w o cenie skarżącej nie określił jaki jest średni poziom terenu. Co prawda w ustępie drugim § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odniesiono się do tego zagadnienia ustalając, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku, to jednak w ocenie skarżącej organ na podstawie posiadanych dokumentów nie wskazał współrzędnych terenu, do których należałoby się odnieść, które stanowiłyby wytyczne do wyznaczenia tego średniego poziomu terenu stanowiącego podstawę do wyznaczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżąca wskazała, że w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, odpowiedzi na pytanie wymaga kwestia, jaki poziom terenu należy przyjąć do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: . czy poziom terenu przed wejściem do budynku już istniejącego, który ma podlegać rozbudowie, . czy nowo utworzony poziom terenu przed wejściem do nowo powstałej zabudowy. Z daleko idącej ostrożności skarżąca podniosła, iż wyjaśnienie, sprecyzowanie i odniesienie tego przepisu do analizowanej zabudowy ma ogromne znaczenie nie dla nowo powstałej zabudowy ale ma ogromny wpływ na działki sąsiednie, a w szczególności na położenie w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], tym bardziej, że teren ten położony jest poniżej ulicy [...]. Podwyższając poziom terenu do wysokości ulicy [...], co Wnioskodawca na części nieruchomości już zrobił, powoduje zmianę jego współrzędnych, które mają znaczenie na ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy w ocenie skarżącej organ pominął tak ważne zagadnienie, jak współrzędne terenu, od których przeprowadzony był pomiar wysokości górnej granicy elewacji frontowej na obszarze objętym analizą Podnosząc poziom terenu o 1 m Wnioskodawca podniesie wysokość elewacji frontowej na wysokość ok. 8,5 m. Przedstawione wielkości uzasadniają przyjęcie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie nie wyższym niż średnia wielkość tego parametru na obszarze analizowanym, tj. 5,5 m, czego organ administracji publicznej nie wziął pod uwagę. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała także, że zgodnie z orzecznictwem nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 7 ust. 4 rozporządzenia tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnymi parametrami od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20.03.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1390/11). Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy naruszył też rażąco art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i poprzez wykroczenie poza granice wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiotowy wniosek obejmował wyłącznie budowę obiektu budowlanego (rozbudowę i nadbudowę) oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wniosek nie dotyczył innych zamierzeń inwestycyjnych takich jak w szczególności dokonanie rozbiórki istniejących budynków. Tymczasem organ administracji publicznej przekraczając granicę wniosku, w ocenie skarżącej dopuścił w zaskarżonej decyzji także możliwość dokonania rozbiórki części budynków na działce nr [...], podczas gdy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy takich czynności inwestycyjnych nie dotyczył, co stanowi wykroczenie przez organ administracji publicznej poza granice wniosku o ustalenie warunków zabudowy, będące rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczącym przepisów art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania w ocenie skarżącej przemawiają za zasadnością zarzutów naruszenia zasady z art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm. dalej "u.p.z.p."), w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy następuje, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jednym z podstawowych elementów postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Analiza ta sporządzana jest na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej przywoływane jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych. Zamierzona funkcja oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu determinują zakres postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przesądzają o tym, w jakim zakresie właściwy organ administracji wyda władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie zatem sporządzenie dokumentu w postaci analizy ma więc podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie, dokonaniu kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników zabudowy pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Istotą zasady dobrego sąsiedztwa jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości prawidłowo ustalono i wyznaczono obszar analizowany, o ile zastrzeżenia zawarte poniżej nie znajdą potwierdzenia po ponownej analizie sprawy (§ 3 rozporządzenia ), jednakże przyjęte w zaskarżonej decyzji wskaźniki zabudowy nie w każdym przypadku mają oparcie w przepisach ww. rozporządzenia, a przynajmniej budzą uzasadnione wątpliwości. Ponadto organ w zasadzie wyłącznie na podstawie zastosowania odstępstw zawartych w rozporządzeniu, pozytywnie rozpoznał wniosek. Według organu odwoławczego, z przedstawionej analizy wynika, że sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Takiego ustalenia nie ma w wynikach analizy i o ile po wykonaniu rozbudowy i nadbudowy ze zmianą funkcji, nowa funkcja będzie się wpisywała w istniejącą w obszarze analizy to nie można stwierdzić, że będzie to kontynuacja funkcji w ramach określonych w art. 61 ustawy, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Z analizy nie wynika jaką funkcję pełni zabudowa sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej Ustalając warunki zabudowy Organ nie może ani analizować ani ustalać parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu dowolnie, dla jedynie ogólnikowo określonej co do rodzaju i maksymalnych parametrów potencjalnej inwestycji. W tym kontekście, określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku parametrów widełkowo nie odpowiada prawu. Oznacza bowiem całkowicie dowolną wielkość, a trudno byłoby uznać, że tak dowolnie określone kryteria zabudowy wpiszą się w zastany na danym terenie ład przestrzenny. Dla inwestora, stron postępowania innych organów wiążąca jest treść decyzji i ustalone w niej konkretne warunki. Zrealizowany obiekt musi wpisywać się w średnie wskaźniki poszczególnych parametrów opisujących istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym. Stąd też musi korelować z parametrami sąsiedniej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy, która nie została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), lecz przyjęto odległości 10 m i 6 m od pasa drogowego, uzasadnione jest odstępstwo, gdyż z uwagi na odległość od ul. [...] rozbudowywanego obiektu, które przy uwzględnieniu obowiązującej zasady ( zabudowy tworzącej uskok) w nieproporcjonalny sposób doszłoby do ograniczenia prawa własności inwestora do zabudowy terenu. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy (niż w § 4 ust. 1), jeżeli wynika to z analizy, Jednym z istotnych prawnie parametrów cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach analizy urbanistycznej jest ustalenie intensywności wykorzystania terenu. Kwestie tego parametru reguluje § 5 rozporządzenia stanowiący, że: 1. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Na podstawie analizy średni wskaźnik wynosi 27%. Wyznaczenie wskaźnika na podstawie ust. 1 tego przepisu prowadzi do wniosku, że przekroczenie wartości 27% oznacza brak spełnienia warunku wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wynikającym z analizy. Należy przy tym zaznaczyć, że w analizie brak jest tabelarycznego zestawienia danych dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Określając wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia) należało wskazać konkretnie, które obiekty zostały uwzględnione przy ustaleniu danego parametru zabudowy, aby zachowany został określony wskaźnik zabudowy. Z analizy urbanistycznej nie wynika natomiast podstawa stosowania w tej konkretnej sprawie odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie może być argumentem dla stosowania odstępstwa zróżnicowany wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wynosi on w terenie od 6-47%. Zróżnicowany wskaźnik zabudowy jest punktem wyjścia do ustalenia parametru o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ze sporządzonej w sprawie analizy nie wynika zatem uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa od wyznaczonej wielkości. Wybiórczy dobór działek przy zastosowaniu kryterium powierzchni nie wynika z obowiązujących przepisów a ponadto nie ma uzasadnienia dla określenia tego parametru widełkowo. Ustalono natomiast wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu od 15% do 38%. Kolejnym wskaźnikiem określonym w decyzji o warunkach zabudowy jest szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku (od strony ul. [...] ). Określono go na – ca 19m. Jak wskazał organ, szerokość elewacji frontowej determinowana jest obecną szerokością budynku. Należy jednak zauważyć, że rozbudowa zmienia znacząco parametry i układ budynku powodując, że w zasadzie szerokość elewacji frontowej jest mniejsza od wymiaru poprzecznego budynku. Taki układ wymaga szczegółowej oceny, ustalenia i uzasadnienia czy nadal mamy do czynienia z niezmienionym układem elewacji frontowej, czy przez sposób rozbudowy stanowić ją będzie elewacja prostopadle zwrócona do ulicy [...]. To wymaga zbadania gdzie będzie znajdowało się główne wejście do budynku i jakie argumenty przemawiają za dotychczasowym uznaniem obowiązującego układu. Nie jest możliwe uznanie, że elewację frontową stanowi bok budynku, gdy główna fasada leży w układzie prostopadłym. Ustawodawca wprawdzie nie definiuje pojęcia elewacji frontowej ale powszechnie wiadome są kryteria, które taką definicję pozwalają zrekonstruować. Odnoszą się one do określenia ściany głównej budynku czy widoku budynku. Przyjmując, że ściana główna budynku to elewacja frontowa, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.08.2015r. sygn. akt II OSK 8/14, można również interpretować szerokość elewacji frontowej jako szerokość elewacji przylegająca bezpośrednio do obowiązującej linii zabudowy (drogi). Powyższe znajduje uzasadnienie w definicji zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka inwestora jest działką narożną zatem układ zabudowy z głównym wejściem do budynku nie stanowi przeszkody do uznania, że elewacja frontowa jest w układzie prostopadłym do ulicy [...]. Ten aspekt wymaga jednak dokładnej analizy i przekonującego wyjaśnienia. Na dołączonych do akt załącznikach dostrzec można, że wejście do obiektu po rozbudowie i większość okien znajduje się od strony dobudowanej. Tych okoliczności nie oceniono właściwie, a przede wszystkim nie oceniono, czy opisany układ nie spowoduje w istocie, że również front działki będzie od innej ulicy. Ustalenie natomiast, że elewacja frontowa nie znajduje się od strony ulicy ul. [...] powoduje, że przeprowadzona analiza jest nieprzydatna na potrzeby niniejszej sprawy i wymagane jest sporządzenie ponownej analizy. Jak wskazano w analizie, średnia szerokość elewacji frontowej w terenie wynosi 15m, co z tolerancją, na którą wskazują przepisy - 20 %- daje od 12-18 m. Ten parametr będzie natomiast determinował określenie frontu działki i wpływał na wyznaczenie obszaru analizowanego. W decyzji przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określając ją na min ca 3,2 m do gzymsu - 7.5 m do okapu/attyki. W obszarze zabudowy wynosi ona od 2,5 m do 11 m do attyki przy czym w analizie urbanistycznej podano, że najczęściej występują budynki dwukondygnacyjne o wysokości 6,5-7,5 m. Okoliczność, że budynki w obszarze analizowanym posiadają wysokość od jednej do dwóch kondygnacji nadziemnych nie ma znaczenia normatywnego. W analizie nie wskazano wysokości budynków na nieruchomościach sąsiednich, a przez to nie wykazano, że nie istnieje możliwość określenia wysokości budynku zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej lub gzymsu. Podsumowując powyższe wskazać należy, że dla określenia wskaźników nowej zabudowy (przepisy rozporządzenia odnoszą się wprost do zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 - linia zabudowy i § 7 - wysokość budynku)), wymagana jest w tym zakresie charakterystyka nieruchomości sąsiednich względem nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wymóg ten wynika z konieczności nawiązania do zabudowy na nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie. Dopuszczone przez przepisy rozporządzenia odstępstwa od ogólnych zasad winny wynikać z analizy urbanistycznej i być odpowiednio uzasadnione, natomiast brak wnikliwego umotywowania odstępstwa od uregulowanego przepisami prawa sposobu ustalenia wskaźników zabudowy powoduje, że rozstrzygniecie organu nie poddaje się kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej oraz jest narażone na zarzut dowolności. W okolicznościach niniejszej sprawy dodatkowo kwestia sąsiedztwa będzie determinowana ustaleniem frontu działki. Dla opisywanej inwestycji nie określono układu połaci dachu, wysokości kalenicy głównej oraz jej kierunku w stosunku do frontu działki. To natomiast jest pokłosiem sposobu projektowanej rozbudowy przy zastosowaniu głównie odstępstw od przyjętych zasad a także uzasadnionych wątpliwości w odniesieniu do elewacji frontowej i frontu działki, co również zasługuje na krytyczną ocenę. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stwierdzić należy, że ustalenia organów obu instancji w tym zakresie nie pozwalały na ocenę, czy zamierzona inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zarzuty skargi odnoszące się do kwestii niebędących przedmiotem analizy organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym dotyczące przepisów prawa budowlanego nie mogą podlegać ocenie Sądu w tym postępowaniu. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wady wpisujące się w zakres podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji zostały powyżej przedstawione. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł J. Janiszewska-Ziołek R. Owczarzak K. Korycka