II SA/Bd 201/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. G. (reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. B.) na postanowienie Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez M. B. (działającą w imieniu małoletniej G. G.) odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. w dniu [...] grudnia 2018 r. (nr [...]). Powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowił nie zaliczyć małoletniej G. G. do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie to zostało doręczone przedstawicielce ustawowej małoletniej – M. B., która potwierdziła odbiór orzeczenia [...] grudnia 2018 r. Tego samego dnia do organu wpłynęło odwołanie M. B., w którym zakwestionowała ona poprawność orzeczenia organu I instancji. Po przeprowadzeniu wstępnego badania wniesionego odwołania organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie, powołując się na treść art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania wynika z okoliczności jego wniesienia w dniu doręczenia orzeczenia organu I instancji. W ocenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. odwołanie nie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu. Organ powołał się na brzmienie przepisu art. 57 § k.p.a., który bieg terminu odwoławczego wiąże z datą doręczenia decyzji. Organ wyraził przy tym pogląd, że skoro przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję to jego złożenie w dniu doręczenia decyzji jest przedwczesne. Prawidłowość tego stanowiska, zdaniem organu, potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r. wydany w sprawie II GSK 1417/16. W skardze na powyższe postanowienie M. B. stwierdziła, że wniosła odwołanie w terminie zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z [...] grudnia 2018 r. Kwestionując legalność zaskarżonego postanowienia wniosła o ponowne rozpatrzenie jej odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. wniósł o jej oddalenie – podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie narusza obowiązujące przepisy w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. (art. 134 zd. 1 k.p.a.). Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08 dostępny na stronie internetowej http//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. W kontrolowanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał jego przedwczesność. Przy czym uznał, że przedwczesność odwołania wynika z faktu jego wniesienia w dniu doręczenia orzeczenia organu I instancji. Powyższą konstatację organ wywiódł z brzmienia art. 57 § 1 k.p.a. Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić albowiem powołany przepis określa jedynie zasady obliczania terminów. Zasady wyznaczania terminów zostały zaś określone w odrębnych przepisach – i tak w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin zaskarżenia decyzji jest zastrzeżony na rzecz strony i przy zastosowaniu zasad jego obliczania (uregulowanych w/w art. 57 k.p.a.) oznacza jedynie, że odwołanie nie może być wniesione później niż 14-tego dnia od doręczenia decyzji (bądź ogłoszenia) - rozpoczynając obliczanie zgodnie z zasadami kodeksu cywilnego (art. 111 § 2 k.c.) od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Nie jest jednak celem powołanego przez organ odwoławczy przepisu pozbawienie strony prawa do wniesienia środka odwoławczego od decyzji, która została zaskarżona po wejściu do obrotu prawnego. Istotne znaczenie ma tu bowiem właśnie kwestia wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a., o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić z chwilą doręczenia, a także w określonych wypadkach - ustnego jej ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. Sąd chciałby w tym miejscu – niejako na marginesie – zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2018 r., poz. 2027) przewidziane jest w § 11 ust. 1 uregulowanie szczególne, kiedy decyzja administracyjna nie tylko jest doręczana, ale dodatkowo jest ogłaszana stronom postępowania na posiedzeniu składu orzekającego - co stanowi niekwestionowane wprowadzenie do obrotu. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, ogłoszenie orzeczenia – decyzji administracyjnej, który pozwala na zapoznanie się z nią stron postępowania jest wprowadzeniem decyzji do obrotu i pociąga za sobą skutek związania organu wydanym aktem (art. 110 k.p.a.), stanowi także uzewnętrznienie decyzji w stosunku do stron. Zatem od chwili publikacji decyzja istnieje w porządku prawnym. To "podwójne" wprowadzenie decyzji do obrotu przez jej ogłoszenie i doręczenie stronie jest ustanowione z pewnością dla lepszej ochrony praw strony. Celem takiego uregulowania jest zagwarantowanie stronie pewności, nie tylko co do treści skierowanego do niej aktu, lecz także końcowego terminu jego zaskarżenia. Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Reasumując powyższe rozważania Sąd wskazuje, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest dopuszczalne tylko w sytuacji jego wniesienia przed wejściem decyzji do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. Jedynie wniesienie odwołania przed doręczeniem decyzji (bądź jej ogłoszeniem) uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie i obliguje organ do zastosowania normy zawartej w art. 134 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że skarżąca potwierdziła odbiór orzeczenia organu I instancji w dniu [...] grudnia 2018 r. i tego samego dnia wniosła odwołanie. Skoro organ odwoławczy nie kwestionuje okoliczności wniesienia odwołania po doręczeniu skarżącej orzeczenia ogłoszonego [...] grudnia 2018 r. to niezasadnie – z naruszeniem art. 134 k.p.a. - wydał zaskarżone postanowienie. Stanowisku temu – wbrew twierdzeniom organu – nie przeczy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 1417/16). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wyjaśnił, że bieg terminu do wniesienia odwołania należy ustalić, stosownie do art. 57 § 1 k.p.a., na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji i przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję. Wskazał jednak wyraźnie, że wniesienie środka zaskarżenia przed tym dniem (tj. przed dniem doręczenia decyzji) wyłącza merytoryczne jego rozpoznanie przez organ. Wadliwe zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i z tej przyczyny Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.