II SA/Bd 204/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy J. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: "RDOŚ", "skarżący"), Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w T. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości usytuowanych we wsi T., gmina J. wraz z podziałem istniejących działek rolnych na działki budowlane, działki pod drogi wewnętrzne i pasy techniczne" na działkach o nr ew. [...] obręb T. , gmina J. i w oparciu o treść art. 84 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U z 2021 r. poz. 247 ze zm. – dalej: "u.i.o.ś.") określił warunki i wymaga korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia. 2. Od powyższej decyzji RDOŚ złożył odwołanie zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na oparcie decyzji na niepełnej i wadliwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pomijając stanowisko RDOŚ wyrażone w opinii z dnia 31 maja 2021 r. o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określającej zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego zagadnienia, o których mowa w art. 66 u.i.o.ś. z uwagi na możliwy istotnie negatywny wpływ przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich. Jako podstawę wniesienia odwołania RDOŚ wskazał art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 20 września 2021 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołując się na treść art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. uznał, że RDOŚ nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań. 4. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez RDOŚ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1505/21 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że w świetle art. 76 ust. 1 u.i.o.ś. RDOŚ uprawniony był do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Skarga kasacyjna wywiedziona przez organ odwoławczy wyrokiem NSA z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1824/22 została oddalona. 5. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia 2 sierpnia 2021 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy i podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Następnie wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymagało obligatoryjnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy podkreślił, że co prawda Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wydał opinię negatywną, jednak opinie organów współdziałających nie mają charakteru wiążącego i podlegają swobodnej ocenie organu wydającego rozstrzygnięcie w przedmiocie braku potrzeby sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż zawiera wszystkie wymogi, które zostały określone w art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. odnoszące się do wydania decyzji bez przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że Karta Informacyjna Przedsięwzięcia pozwala na dokonanie oceny przedsięwzięcia na środowisko, zaś dane w niej zawarte pozwalają na analizę przedsięwzięcia z uwzględnieniem zakazów obowiązujących względem obszarów chronionych. Z dokonanej przez organ analizy wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko. 6. Na powyższe rozstrzygnięcie RDOŚ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji RDOŚ zarzucił: - rażące naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - pominięcie przez organ odwoławczy faktu, że RDOŚ postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. wydał opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na możliwy istotnie negatywny wpływ przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich. Ponadto w obu decyzjach nie odniesiono się merytorycznie do stanowiska RDOŚ tylko przytoczono standardowe sformułowania zawarte m.in. w różnych opracowaniach. W uzasadnieniu skargi powołano stosowną argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 8. Na rozprawie pełnomocnik RDOŚ podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 9. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. 10. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości usytuowanych we wsi T., gmina J. wraz z podziałem istniejących działek rolnych na działki budowlane, działki pod drogi wewnętrzne i pasy techniczne" na działkach o nr ew. [...] obręb T. , gmina J.". Podstawę materialnoprawną do rozpoznania przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, – 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Zatem opisane na wstępie planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem dla jego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś.). W ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla takiego przedsięwzięcia, przeprowadza się ocenę oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 u.i.o.ś., ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. 11. Zarzutem podnoszonym przez RDOŚ, jako stronę skarżącą w niniejszej sprawie, jest rażące naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także pominięcie przez organ odwoławczy faktu, że RDOŚ postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. wydał opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na możliwy istotnie negatywny wpływ przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu Wschodniego Obszaru Chronionego Krajobrazu Borów Tucholskich. Ponadto skarżący wskazał, że zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się merytorycznie do stanowiska RDOŚ tylko przytoczono standardowe sformułowania zawarte m.in. w różnych opracowaniach. Tymczasem, w myśl art. 63 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.i.o.ś., organ I instancji wydał postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie następujących źródeł dowodowych: 1) karty informacyjnej przedsięwzięcia; 2) opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia 31 maja 2021 r., znak: WOO.4220.573.2021 o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. 3) opinii Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w T. z dnia 10 czerwca 2021 r., znak: GD.ZZŚ.4.435.163.2021.DK o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; 4) braku sprzeciwu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. stwierdzonego z uwagi na niezajęcie stanowiska i niewydanie stosownej opinii. Mając na uwadze, że RDOŚ w swojej opinii stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zdaniem Sądu przedwcześnie Kolegium uznało i nie wyjaśniło w sposób wystarczający, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji skoncentrowały się na charakterze opinii jako stanowisk niewiążących dla organu rozpoznającego sprawę. Kwestionując ich zasadność organy nie przedstawiły natomiast żadnych merytorycznych argumentów podważających ich rzetelność i prawidłowość. Podkreślenia wymaga jednak, że ustawodawca obligując organ rozpoznający sprawę do zasięgnięcia opinii innych, wyspecjalizowanych w danej dziedzinie organów i instytucji, zakłada, że z racji posiadania odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, wspomogą one w sposób istotny proces decyzyjny. Nie można zatem pominąć czy zakwestionować opinii wyspecjalizowanych jednostek tylko dlatego, że te stanowiska nie są dla organu wiążące. Przeciwnie, zajmując stanowisko odmienne od zaprezentowanego w opinii, organ powinien jednoznacznie, przekonująco i wyczerpująco to stanowisko uargumentować (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 375/20). Dalej należy podnieść, że organ występując o opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Organ wydający decyzję ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Organ wydający decyzję może nawet przy negatywnej opinii organu współdziałającego wydać decyzję pozytywną. Musi to jednak uzasadnić odnosząc się do całego materiału dowodowego, w tym w szczególności raportu i postanowienia uzgadniającego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2883/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3297/16). Obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej jest jej faktyczne i prawne uzasadnienie. Prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Z przepisów k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem powinno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Skoro w przedmiotowej sprawie organy współdziałające – Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w T. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. podjęły skrajnie odmienne w swych konkluzjach opinie odnośnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia to w takim stanie faktycznym i prawnym, wymaga to przeprowadzenia rzetelnej analizy i wyjaśnienia przychylenia się przez organ I instancji do stanowiska korzystnego dla inwestora, szczegółowego odniesienia się i uzasadnienia dokonanego wyboru pomiędzy sprzecznymi stanowiskami organów opiniujących. Nie jest wystarczające z punktu widzenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie przytoczyły jedynie stanowisko RDOŚ i nie dokonały jego oceny. Z treści decyzji organu odwoławczego, ani z treści organu I instancji nie wynika, dlaczego nie podzielają one opinii RDOŚ. Wskazać należy, że szczególnie w sytuacji gdy opinie organów opiniujących są rozbieżne, organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić, dlaczego jednej z nich nie uwzględnił (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1119/21). 12. Reasumując podkreślić należy zatem, że organy orzekające w niniejszym postępowaniu nie mogły pominąć opinii organu wyspecjalizowanego w zakresie ochrony środowiska, pomimo że opinia taka dla organu nie jest wiążąca. Jeżeli w ocenie organu orzekającego w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia stanowisko organu opiniującego było błędne to należało stanowisko takie w sposób stosowny uargumentować. Nie jest wystarczającym jednak wskazanie w uzasadnieniu, że opinia nie ma charakteru wiążącego bez merytorycznego odniesienia się do wskazania w niej zawartych, skoro to organ opiniujący jest organem specjalistycznym w tej materii. Rozważając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej uwagi sądu. Organ przeanalizuje przedmiotową sprawę pod względem zaistnienia przesłanek do przeprowadzenia oceny oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym odniesie się szczegółowo do treści opinii RDOŚ. 13. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. na które składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej w wysokości 480 zł. G. Saniewski R. Owczarzak M. Pawełczak