II SA/Bd 206/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w [...], decyzją z dnia [...] października 2004 r. po rozpatrzeniu odwołania E. i K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. udzielającej L. O. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor – L. O., zobowiązany decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2004 r., udzielającą jemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w dniu [...] sierpnia 2004 r. zawiadomił organ o zakończeniu prac i złożył wniosek o pozwolenie na użytkowania dobudowanego obiektu budowlanego, załączając dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, opinię kominiarską, protokoły z przeglądu instalacji elektrycznych oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Do wydania przez PINB decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej dobudowy doszło po zapoznaniu się przez organ z przedstawioną dokumentacją i po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a prawa budowlanego, dokonanej w dniu 30 sierpnia 2004 r. Podkreślono, że niepodważalną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, iż skarżący K. W. w dniu [...] maja 1991 r. wyraził pisemną zgodę na sporną rozbudowę wg szkicu na przedstawionym jemu planie sytuacyjnym i że konsekwencją tej zgody było wydanie w dniu [...] marca 1992 r. pozwolenia na sporną rozbudowę, na podstawie którego rozpoczęto realizację inwestycji. W toku prowadzenia tej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od uzgodnionego projektu budowlanego w zakresie gabarytów dobudowy. Wskazano, że organy nadzoru budowlanego prowadząc procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 prawa budowlanego doprowadziły sporny obiekt do stanu umożliwiającego wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i K. W., podnosząc, iż organ II instancji rozpoznając sprawę, pominął fakt, że L. O. już w dniu [...] września 2002 r. zakończył roboty budowlane dotyczące spornej rozbudowy i w dniu [...] września 2002 r. decyzją PINB, utrzymaną następnie w mocy decyzją WINB z [...] listopada 2002 r., uzyskał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. Zdaniem skarżących, powyższe świadczy o tym, że stan rozbudowy się nie zmienił. Zarzucili oni przy tym WINB, że nie wziął pod uwagę, iż wyżej wskazane decyzje zostały uchylone przez NSA Oddział Zamiejscowy w [...] wyrokiem z dnia 23 września 2003 r., oraz, że nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu tegoż wyroku. Wskazali, iż w orzeczeniu tym wyraźnie stwierdzono, że zgoda skarżącego dotyczyła garażu i części podziemnych, a tym samym organ bezzasadnie powołuje się na oświadczenie skarżącego z dnia [...] maja 1991 r. Podnieśli ponadto, że organ odwoławczy pominął to, że nie zostali oni, ani ich pełnomocnik, zawiadomieni przez organ I instancji o wniosku z dnia [...] sierpnia 2004 r., ani o kontroli rozbudowy oraz, że organ I instancji nie wymienił w swojej decyzji i nie doręczył skarżącym, dokumentów, które załączył do sprawy inwestor. Stwierdzili także, że nie mogą zgodzić się z ustaleniami organu II instancji, jakoby spornej rozbudowy nie zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy samowolę tę stwierdził NSA Oddział Zamiejscowy w [...] w wyroku z dnia 18 lipca 1996 r. w spr. SA/Gd 1695/95 i NSA Oddział Zamiejscowy w [...] w wyroku z dnia 23 września 2003 w spr. SA/Bd 948/03. Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. II SA/Bd 628/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż z wnioskiem wszczynającym postępowania w niniejszej sprawie L. O. wystąpił do organu nadzoru budowlanego w dniu [...] sierpnia 2004 r., a zatem w momencie, gdy obowiązywał już przepis art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.) ograniczający krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jedynie do inwestora. Wszelkie czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez inne osoby niż inwestor nie mogły w związku z tym wywoływać skutków prawnych. Organ II instancji, po otrzymaniu odwołania od skarżących, nie będących inwestorami, powinien był zatem umorzyć postępowanie odwoławcze, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś przystępować do jego merytorycznego rozpoznania. Ponadto Sąd wskazał, iż wprawdzie wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 192/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]udzielającą L. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednakże okoliczność ta stanowiąca podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie mogła być wzięta pod uwagę przez Sąd oceniający legalność kwestionowanej decyzji, nie istniała ona bowiem w momencie wydawania tejże decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], ponownie rozpoznając sprawę, umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż, w świetle treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (cyt. wyżej) obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyli E. i K. W.. Podnieśli w niej, iż organ II instancji nie zawiadomił ich o tym, że ponownie rozpatruje odwołanie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 11 października 2007 r., uchylający poprzednie rozstrzygnięcie WINB w niniejszej sprawie, jak i wyrok tegoż Sądu z dnia 11 maja 2006 r., wydany w sprawie wznowienia robót budowlanych uchylający decyzję organów obu instancji, zakwestionowali prawidłowość decyzji WINB. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, a także wskazując, iż skarżący nie zostali zawiadomieni o ponownym rozpatrzeniu odwołania, gdyż w świetle treści art. 10 k.p.a. organy mają obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu stronom, a skarżący nie posiadają w niniejszej sprawie przymiotu strony. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących, uzupełniając zarzuty skargi podkreślił, że ani on, ani skarżący nie domagali się ponownego rozpatrzenia ich odwołania z dnia [...] września 2004 r. dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem pełnomocnika skarżących nie było potrzeby ponownego rozpoznawania tego odwołania, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. uchylił decyzję WINB z dnia [...] października 2004 r., a wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. oraz decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie wznowienia robót budowlanych i w chwili obecnej nie ma już postępowania odwoławczego. Wskazał także, że WINB pomimo zaleceniom Sądu zwartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2007 r., nie wznowił postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przywołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodzą też inne przesłanki skutkujące koniecznością uchylenia decyzji WINB, zawarte w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem badania Sądu jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji o charakterze procesowym, umarzające postępowanie odwoławcze z powodu jego bezprzedmiotowości, polegającej na tym, że wnoszący odwołanie – E. i K. W. nie mają przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Ponadto wskazać należy, że orzeczenie to wydane zostało w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 11 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 628/07), w uzasadnieniu którego zawarto wyraźne wskazania dla organu II instancji co do dalszego postępowania w sprawie po tym, jak uchylono decyzję WINB z dnia [...] października 2004 r. Sąd jednoznacznie stwierdził w tym wyroku, że odwołujący się od decyzji WINB z dnia [...] października 2004 r. E i K. W., nie są stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 43 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), co powoduje konieczność wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie wnikając przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy w motywy takiego stanowiska sądu, stwierdzić należy, że organ odwoławczy musiał w tej sytuacji wydać rozstrzygnięcie o treści jak w zaskarżonej decyzji. Zobligowany był do tego przepisem art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że ocenia prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpatrywaną sprawą. Ewentualne naruszenie przez organ administracji postanowień art. 153 powodowałoby konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem Sądu. Ponadto w wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt I SA 2019/98 (ONSA 2000 r., Nr 3, poz. 129), jednoznacznie wskazano, że zarówno organ administracji jak i Sąd rozpatrując sprawę ponownie obwiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przyjmuje się także, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (tak NSA w wyroku z 16 października 1997 r. sygnatura I SA/Po 263/97, z dnia 25 lutego 19998 r., sygn. akt III RN 130/1999...). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższe poglądy podziela. Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie zaszła żadna z okoliczności wyłączających związanie orzeczeniem Sądu. Wyrok WSA z dnia 11 października 2007 r. uprawomocnił się bowiem w dniu 13 grudnia 2007 r., natomiast w odniesieniu do stanu prawnego, to należy stwierdzić, że nie uległ on zmianie w okresie po wydaniu wyroku a przed podjęciem rozstrzygnięcia przez WINB. Nie doszło też po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 11 października 2007r., do zmiany istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. Przede wszystkim zaś skarżący – E i K. W. nie wycofali swojego odwołania z dnia [...] września 2004 r. w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 11 października 2007 r. w obrocie prawnym pozostała więc decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie wydanym L. O. oraz odwołanie od niej złożone przez E. i K. W. (z dnia [...] września 2004 r.). Organ odwoławczy musiał więc to odwołanie ponownie rozpatrzyć i to zgodnie z zaleceniami sądu, co powyżej już wyjaśniono. Dodatkowo podkreślić w tym miejscu należy, że skarżący błędnie przyjęli, iż wyrok WSA w [...] z dnia 11 maja 2006 r. uchylający decyzję obu instancji w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych automatycznie spowodował "zakończenie" sprawy o pozwolenie na użytkowanie i to w sposób jednoznacznie korzystny dla skarżących. Sprawy te są dwoma różnymi sprawami administracyjnymi. Oczywiście nie pozostają one bez wpływu na siebie ze względu na to, że dotyczą tego samego procesu budowlanego, ale skutkuje to jedynie tym, że w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w obrocie prawym pozostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co do którego nadal toczy się postępowanie o wznowienie robót budowlanych. Wobec tego, że decyzja ta wydana została w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, która następnie została uchylona (wyrokiem WSA w [...] z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 192/06), z urzędu lub na żądanie strony można wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w tej sprawie, aby wyeliminować ją z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu skargi o nie powiadomieniu skarżących przez organ odwoławczy o ponownym rozpatrzeniu ich odwołanie od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] września 2004 r. i naruszeniu przez to zasad postępowania zawartych w art. 7, 9 i 10 k.p.a. stwierdzić należy że jest to takie naruszenie przepisów postępowania, które w tej sprawie nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik, a więc nie mogło być postawą uchylenia zaskarżonej decyzji [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a contario]. Ustalenie istnienia interesu prawnego skarżących w sprawie o pozwolenie na użytkowanie nastąpiło bowiem w oparciu o stan faktyczny wynikający z dowodów zebranych wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, z którymi to dowodami skarżący mieli możliwość zapoznać się. W toku tego postępowania organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania skarżących z dnia [...] września 2004 r. wynikała natomiast wprost z uzasadnienia wyroku WSA w [...] z dnia 11 października 2007 r., który został doręczony pełnomocnikowi skarżących przez sąd z urzędu. Co do wniosku pełnomocnika skarżących przedstawionego na rozprawie w dniu [...] maja 2008 r. dotyczącego przedstawienia przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP o zgodność art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016; ze zm.) z Konstytucją, to po pierwsze należy przytoczyć treść tego przepisu: każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu skarżący, nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na jego podstawie, a sąd administracyjny – rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu istotnych wątpliwości może uznać, za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie o sygn. akt OSK 971/04, System Informacji Prawniczej Lex nr 236843). Mając na uwadze powyższe, uznając, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.