II SA/Bd 207/11

Dnia 25 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Gmina Miasta [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Aeroklubu [...] w [...] terenu stanowiącego własność Państwa [...] przy[...]. W uzasadnieniu żądania zarzucono zaskarżonym decyzjom wydanie ich z naruszeniem art. 20 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 239 § 2 k.c., gdyż nie określają one przeznaczenia gruntów oddanych w użytkowanie. Zdaniem strony skarżącej, brak powyższego elementu decyzji skutkuje rażącym naruszeniem prawa, gdyż zaciera różnicę między prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego wyraźnie określoną w kodeksie cywilnym. Swoje stanowisko wnioskodawca argumentował faktem, że użytkownik wieczysty bez ponoszenia jednorazowo dużego ciężaru ekonomicznego nabywa prawo trwałe, zbliżone do prawa własności, lecz ponosząc niewielki ciężar ekonomiczny przy nabyciu prawa, musi pod sankcją rozwiązania umowy przed upływem określonego w niej terminu - korzystać z gruntu w sposób zgodny z przeznaczeniem tego gruntu określonym w umowie. To przeznaczenie jest zatem istotnym elementem umowy, a w stanie prawnym obowiązującym w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, było istotnym elementem decyzji poprzedzającej obowiązkowo zawarcie umowy. Brak tego elementu w decyzji powoduje, że narusza ona prawo w sposób rażący. Ponadto podniesiono, że zaskarżone decyzje zawierające lakoniczne uzasadnienie, w sposób rażący naruszają również przepisy proceduralne, przy czym decyzja z dnia[...] narusza również przepisy o zmianie decyzji ostatecznych, gdyż w sposób nieuprawniony rozszerza zakres terenów oddanych w użytkowanie wieczyste. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej oznaczonej decyzji wskazując w jej uzasadnieniu, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w szczególności do uznania, iż decyzja ta rażąco narusza prawo. Zdaniem organu, podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste stanowił przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miasta i osiedlach. Stwierdzono, że bezspornym jest, iż przepis ten nie zawiera enumeratywnie wyliczonych elementów decyzji administracyjnej niezbędnej do zawarcia umowy użytkowania wieczystego, ponieważ wprost wymienione są tylko dwa jej elementy, tj. przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, co oznacza to, że decyzja mogła, lecz nie musiała zawierać innych elementów, niż wyżej wymienione. Stwierdzono, że zaskarżone decyzje określają przedmiot użytkowania - są to indywidualnie oznaczone działki nieruchomości mające być oddane w użytkowanie wieczyste, a także warunek oddania w użytkowania wieczyste - opłatę roczną za użytkowanie wieczyste, a więc zawierają wymagane przepisami prawa elementy. Podkreślono, że w/w decyzja administracyjna stanowiła konieczną przesłankę do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży domów lub lokali mieszkalnych, nie wynikało z niej jednak, że podmiot, który był adresatem decyzji, był uprawniony do dochodzenia w drodze sądowej zobowiązania Skarbu Państwa do zawarcia z nim umowy notarialnej. Decyzja taka bowiem nie była skierowana na bezpośrednie wywołanie skutków prawnych, lecz stanowiła jedynie końcowy etap fazy przygotowawczej (takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 października 1977 r., III CRN 98/77). Finalnym etapem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste było zawarcie umowy użytkowania wieczystego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Organ zgodził się z twierdzeniami wnioskodawcy, że określenie celu, na jaki nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste jest istotnym elementem umowy użytkowania wieczystego. Nie musi jednak, w ocenie organu orzekającego, zostać on określony w poprzedzającej umowę decyzji administracyjnej, gdyż taki element powinien być zawarty w treści umowy. W ocenie Kolegium, obowiązujące w chwili wydania przepisy materialnego prawa administracyjnego nie nakładały na organ administracji państwowej obowiązku zawarcia w niej celu, na jaki ma być oddana w użytkowanie wieczyste nieruchomość. Obowiązek określenia przeznaczenia nieruchomości natomiast istniał w zawieranej umowie. Nie dopatrzono się też wadliwości proceduralnych powodujących stwierdzenie nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Gmina Miasta [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z dnia[...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 20 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że decyzja o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, która nie określa celu oddania terenu w użytkowanie wieczyste zgodnie ze wstępnie ustalonymi założeniami planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalająca na pominięcie w umowie o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste postanowień określających sposób korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika i nie ujawnienie tego sposobu w księdze wieczystej, nie narusza prawa w sposób rażący. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie art. 77 § 1 Kpa przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów dołączonych do pisma strony z dnia 27 lipca 2010r. Zdaniem strony odwołującej się, nawet przy przyjęciu za punkt wyjścia poglądu zawartego w uzasadnieniu powołanego przez Kolegium wyroku NSA z dnia 27 października 1998r., (sygn. akt II SA 1202/98 - LEX nr 41891), zgodnie z którym "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu, przez proste ich zestawienie ze sobą; nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" trzeba dojść do wniosku, że decyzja Prezydium MRN - Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] i decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] naruszają prawo w sposób rażący. Wskazano, że nie chodziło ustawodawcy o to, aby decyzja, o której mowa w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, określała jeden warunek, przez który - wbrew treści rozdziału 5 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. - Kolegium rozumie wysokość opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, lecz aby określała warunki użytkowania wieczystego, przy czym użycie liczby mnogiej w przywołanym przepisie nie było przypadkowe, a uchybienie temu przepisowi przez wymienione wyżej decyzje jest oczywiste, wynika z prostego zestawienia treści decyzji z treścią przepisu i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, utrzymało w mocy swoją dotychczasową decyzję z dnia[...]., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Mieszkaniowej w [...]([...]) zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Aeroklubu [...] terenu stanowiącego własność Państwa [...] przy[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż podtrzymuje w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisami ustawy dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, oddanie w użytkowanie wieczyste odbywało się dwustopniowo, tj. umowa użytkowania wieczystego musiała być poprzedzona stosowną decyzją administracyjną, a powyższy tryb wynikał z przepisu art. 20 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem umowę użytkowania wieczystego terenów z równoczesną sprzedażą położonych na nich budynków wymienionych w art. 12 ust. 1 zawiera, na podstawie decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej, przedstawiciel tego organu, natomiast kwestie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste określał, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji, przepis art. 239 K.c., zgodnie z którym sposób korzystania z terenu państwowego przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Zdaniem organu, potwierdzeniem tego jest regulacja zawarta w art. 11 ust. 3 powołanej ustawy, która stanowi, że postanowienia umowy określające sposób korzystania z terenu przez użytkownika wieczystego podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej, zaś konieczne elementy decyzji to - stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy - określenie osoby wieczystego użytkownika oraz przedmiotu i warunków użytkowania wieczystego, a ponadto budynki wymienione w art. 12 ust. 1 będące przedmiotem zamierzonej sprzedaży. Skoro zatem powyższy przepis nie zawiera enumeratywnie wyliczonych elementów decyzji administracyjnej, to w ocenie organu, decyzja mogła, lecz nie musiała zawierać innych elementów, aniżeli wyżej wymienione. Odnosząc powyższe ustalania do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że zaskarżone decyzje określają przedmiot użytkowania - są to indywidualnie oznaczone działki nieruchomości, mające być oddane w użytkowanie wieczyste, a także warunek oddania w użytkowania wieczyste - opłatę roczną za użytkowanie wieczyste, co oznacza, że zaskarżone decyzje zawierają wymagane przepisami prawa elementy. W skardze do sądu Gmina Miasta [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] zarzucając: 1. naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przez przyjęcie, że "warunki użytkowania wieczystego" nie obejmują postanowień odnoszących się do przeznaczenia oddawanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i sposobu korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika, a treść tego pojęcia ogranicza się jedynie do opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 20 ust. 2 przywołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961r. i w związku z art. 4 ust. 1 tejże ustawy, przez przyjęcie, że decyzja o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, która nie określała celu oddania terenu w użytkowanie wieczyste i sposobu korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika, mimo że istniały wstępnie ustalone założenia planu zagospodarowania przestrzennego, a oddawany w użytkowanie wieczyste teren miał istotne znaczenie dla obronności Państwa, nie narusza prawa w sposób rażący; 3. naruszenie art. 77 § 1 kpa przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów dołączonych do pisma pełnomocnika Gminy Miasta [...] z dnia[...].; 4. naruszenie art. 8 kpa przez pominięcie w uzasadnieniu oceny argumentacji prawnej zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje stanowiska skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania do pisma z dnia 27 lipca 2010r. dołączone zostały odpisy sześciu dokumentów wyraźnie wskazujących na to, że oddawany w wieczyste użytkowanie teren ma istotne znaczenie dla obronności Państwa, a przekazanie go w użytkowanie wieczyste Aeroklubowi [...] nie miało być bezwarunkowe, lecz zgodne z ustaloną lokalizacją ogólną i szczegółową lotniska dla potrzeb Aeroklubu [...] pod nazwą "[...]". Lokalizacja ta, ustalona przez kompetentny wówczas organ, była równoznaczna - ze względu na specyfikę terenu - ze wstępnie ustalonymi założeniami brakującego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 4 ust. 1 in fine ustawy z dnia 14 lipca 1961r. Pomimo tego, zdaniem skarżącej, przedłożone dokumenty nie zostały w ogóle wzięte pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że pojęcie "warunki użytkowania wieczystego" użyte w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. odnosi się jedynie do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i nie obejmuje ani przeznaczenia nieruchomości gruntowej, która ma być oddana w użytkowanie wieczyste, ani sposobu korzystania z niej przez wieczystego użytkownika. Zdaniem strony skarżącej, nieokreślenie w tej decyzji celu, na jaki konkretna nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż: 1) zostaje uchylony zakaz zbywania nieruchomości państwowych bez określenia doniosłych prawnie warunków zbycia; 2) uprawnia przedstawiciela Państwa Polskiego do złożenia w imieniu Państwa Polskiego oświadczenia woli o treści arbitralnie ukształtowanej przez tego przedstawiciela; 3) uprawnia notariusza do sporządzenia aktu notarialnego o treści nieokreśląjącej sposób korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika i w dalszej, lecz bezpośredniej, konsekwencji do dokonania, niezgodnie z ustawą, wpisu w księdze wieczystej; 4) pozbawia stosowny organ administracji państwowej (obecnie publicznej) możliwości kontroli sposobu korzystania z terenu przez użytkownika wieczystego i w konsekwencji uprawnienia do zastosowania środków prawnych pozwalających na dyscyplinowanie wieczystego użytkownika (poprzednio przede wszystkim administracyjnoprawnych, a obecnie przede wszystkim cywilnoprawnych). W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż: 1. w sposób oczywisty narusza art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nie zawierając w swej treści warunków użytkowania wieczystego; 2. naruszony przepis był przepisem bezwzględnie obowiązującym, chroniącym własność publiczną (wówczas jedynie państwową) przed rozdysponowaniem w sposób pozbawiający publicznego właściciela kontroli w odniesieniu do przeznaczenia terenu państwowego (obecnie komunalnego) i sposobu wykorzystania tego terenu przez każdoczesnego użytkownika wieczystego; 3) decyzja wywołała taki skutek, że teren, który miał służyć osiągnięciu celu publicznego (również w rozumieniu art. 6 pkt 1b obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), może (i w praktyce jest) wykorzystywany przez wieczystego użytkownika w celach komercyjnych bez prawnej możliwości przeciwdziałania takiemu stanowi rzeczy przez publicznego właściciela nieruchomości gruntowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Pismem z dnia 15.04.2011r. pełnomocnik uczestnika – Aeroklubu [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zaskarżone decyzje są prawidłowe i nie zawierają wad, które mogłyby uzasadniać; czy to stwierdzenie ich nieważności, czy kwestionowanie prawidłowości zawartej w ich wykonaniu umowy o ustanowienie prawa wieczystego (akt notarialny z[...]). O oddalenie skargi wniósł także pełnomocnik uczestnika – Aeroklubu[...], który w piśmie z dnia 11.05.2011r., wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał oczywistej niezgodności decyzji administracyjnych z dnia [...] z przepisami prawa, nie odniósł się także do oceny skutków owych decyzji, dlatego nie sposób, mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, zarzucić SKO w [...] wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie, czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego i prawnego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji w oparciu o przedstawione wyżej kryteria nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie uznały, iż nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Mieszkaniowej w [...] z dnia[...] zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Aeroklubu [...] w [...] terenu stanowiącego własność Państwa [...] przy[...]. Podstawa prawna rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie opiera się na regulacji zawartej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 04.11.1994 r., IV SA 1176/94, publ. ONSA 1997/2/9). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 1999 r. (III SA 5540/98) stwierdził też, że "o rażącym charakterze naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na istnienie sprzeczności. Jest to zatem naruszenie oczywiste, dostrzegalne "na pierwszy rzut oka". W pełni podzielając wyżej przytoczone stanowisko NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, na tle ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy oraz mającego do nich zastosowanie stanu prawnego, nie sposób dopatrzeć się zaistnienia określonych powyżej wad decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. W istocie zarzuty skarżącej dotyczą konieczności rozstrzygnięcia, że czy decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Mieszkaniowej w [...] zmieniona decyzją Prezydenta Miasta [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Aeroklubu [...] terenu stanowiącego własność Państwa [...] przy [...] musiała zawierać wyraźne określenie celu, na który miała zostać przeznaczona nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste, czy też z uwagi na dwustopniowy tryb przekazywania takiej nieruchomości, tj. konieczność zawarcia umowy użytkowania wieczystego poprzedzona stosowną decyzją administracyjną, uznać należy brak obowiązku pełnego precyzowania w decyzji administracyjnej wszystkich istotnych postanowień zawieranej w jej następstwie umowie cywilnoprawnej. Zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, słuszne jest stwierdzenie organu orzekającego, iż przepis art. 20 ust. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie zawiera enumeratywnie wyliczonych elementów decyzji administracyjnej niezbędnej do zawarcia umowy użytkowania wieczystego, a wymienia tylko dwa jej elementy, tj. przedmiot i warunki użytkowania wieczystego. Należy zatem przyjąć, że zaskarżone decyzje określają przedmiot użytkowania - są to indywidualnie oznaczone działki nieruchomości mające być oddane w użytkowanie wieczyste, a także warunek oddania w użytkowania wieczyste - opłatę roczną za użytkowanie wieczyste. Istotnym jest-szczególnie w kontekście powoływanej przez skarżącą uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1970r., sygn. akt III CZP 101/69. OSNC 10/1970, stanowiącej, iż "jednym z elementów decyzji o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste jest określenie warunków przyszłej umowy, w tym także przeznaczenia terenu"- że treść decyzji budząca wątpliwości podlega procesowi wykładni i tłumaczenia. Uwzględnienia wymaga zatem pogląd Sądu Najwyższego, iż przeznaczenie terenu oddanego w użytkowanie wieczyste może wynikać z jego położenia. Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż samo położenie nieruchomości, ale także jej długoletnie wykorzystywanie w określony sposób, w określonym celu, jednoznacznie wskazuje na ustalenie warunków użytkowania wieczystego, zwłaszcza przeznaczeniu terenu i sposobie korzystania z niego. Na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste od 1945r. funkcjonuje lotnisko sportowe, a w efekcie działań Aeroklubu [...] (wówczas Aeroklubu[...]) uregulowano jego stan prawny, poprzez wydanie decyzji z dnia[...]. i oddanie terenu lotniska w użytkowanie wieczyste Aeroklubowi [...] (wówczas Aeroklubowi [...]) z przeznaczeniem dla jego terenowej jednostki organizacyjnej – Aeroklubu [...]. Lotnisko w [...] m. in. na tej podstawie wpisane zostało do rejestru lotnisk prowadzonego przez Prezesa Urzędu [...]. Uwzględniając zatem całość procesu przekazywania lotniska dla Aeroklubu [...] zakończonego wydaniem przedmiotowych decyzji oraz ustanowieniem użytkowania wieczystego, uznać należy, że przekazując nieruchomość w użytkowanie wieczyste, przeznaczenie tej nieruchomości było określone, chociażby przez załączenie do wniosku [...] zaświadczenia lokalizacyjnego, czy odwołanie się w treści decyzji o użytkowaniu wieczystym do decyzji Ministra[...]. Natomiast mając na uwadze, że finalnym etapem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste było zawarcie umowy użytkowania wieczystego na podstawie przepisów prawa cywilnego, należy zauważyć, że kwestie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste określał, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji przepis art. 239 k.c., zgodnie z którym sposób korzystania z terenu państwowego przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie, ponieważ jeżeli oddanie terenu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, umowa powinna określać: termin rozpoczęcia i zakończenia robót; rodzaj budynków lub urządzeń oraz obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie; warunki i termin odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynków lub urządzeń w czasie trwania użytkowania wieczystego; wynagrodzenie należne wieczystemu użytkownikowi za budynki lub urządzenia istniejące na terenie w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Wskazane przepisy Kodeksu cywilnego expressis verbis wskazują, że sposób korzystania powinien być określony w umowie, nie zaś wynikać z innego rozstrzygnięcia, dlatego określenie celu, na jaki cel nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste jest istotnym elementem umowy użytkowania wieczystego, lecz nie musi on zostać dokładnie sprecyzowany w poprzedzającej umowę decyzji administracyjnej, gdyż taki zabieg czyniłby nie mające oparcia w przepisach prawa dublowanie czynności prawnych. W zakresie wadliwości proceduralnej podkreślić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca opierała się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Ponieważ w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji kasatoryjnej w trybie nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Wniosek w tym przedmiocie skarżącej, w istocie zaś miałby służyć weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł i powinien nastąpić na drodze postępowania zwykłego; nie jest zaś dopuszczalne, by ewentualne nowe ustalenia faktyczne weryfikowały ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. kpa. Okoliczność, iż w trakcie postępowania do pisma z dnia 27 lipca 2010 r. dołączone zostały odpisy sześciu dokumentów wyraźnie wskazujących na to, że oddawany w wieczyste użytkowanie teren ma istotne znaczenie dla obronności Państwa, a przekazanie go w użytkowanie wieczyste Aeroklubowi [...] nie miało być bezwarunkowe, lecz zgodne z ustaloną lokalizacją ogólną i szczegółową lotniska dla potrzeb Aeroklubu [...]" – nie jest w sprawie podważana, dlatego nie zachodziła konieczność uzupełniania w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Właśnie tego rodzaju zarzut mógłby być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, dowód ten służyłby bowiem do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. art. 77 jest niezasadny, gdyż w rezultacie zmierzałby do naruszenia przepisu art. 156 kpa. Podsumowując, Sąd uznał, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem zaś zarzuty strony skarżącej są niezasadne. W toku postępowania administracyjnego nie wykazano oczywistej niezgodności decyzji administracyjnych z [...] z przepisami prawa. Nie sposób zatem, mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, zarzucić Kolegium wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Stwierdzić też należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niezwykle wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 250 tej ustawy.