II SA/Bd 212/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na rozbudowę hali produkcyjnej oddala skargę. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Bd 976/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę hali produkcyjnej o pomieszczenie do konfekcjonowania gotowego produktu na terenie działki nr [...],[...] przy ul. [...] w [...] dla potrzeb Zakładów Produkcji [...] w B. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, własnej, z dnia [...] r. znak; [...] w sprawie pozwolenia na rozbudowę hali produkcyjnej o pomieszczenie do konfekcjonowania gotowego produktu na terenie działki nr [...] przy ul. w [...] dla potrzeb Zakładów Produkcji [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podniósł, iż podstawą odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r., znak [...] stanowiło przyjęcie określonego rozumowania pojęcia strony, wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane tj. stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest jedynie inwestor, oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ zwrócił uwagę, że rozbudowa zakładu na terenie działki nr [...], na długości wspólnej granicy, będzie usytuowana w odległości 7,0 m od granicy działki nr [...], której właścicielem jest W. K. Takie usytuowanie budynku nie narusza, w ocenie organu, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż § 12 tego aktu prawnego stanowi, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wskazano również, że inwestycja nie narusza również warunków określonych w § 13 w/w rozporządzenia, bowiem wysokość obiektu wynosząca 4,10 m nad poziom terenu i odległość obiektu 7,0 m od granicy działki, nie powoduje zacienienia terenu działki sąsiedniej jak również istniejących obiektów. Ponadto inwestor decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia tj. rozbudowy ZPC [...] został zwolniony z obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przy czym zobowiązany został jedynie do wprowadzenia zieleni izolacyjnej od strony sąsiadującej z zabudową mieszkaniową i wymóg ten został uwzględniony w projekcie zagospodarowania terenu (pas zieleni wysokiej, izolacyjnej o szerokości 3,0 m). Po merytorycznej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania rozbudowy zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane i w związku z tym W. K. nie jest stroną w tym postępowaniu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. K. wyrażając niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i wniosła jednocześnie o jego uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko odwołująca podniosła, że Starosta [...] zaskarżoną decyzją odmówił uchylenia decyzji, która została już uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie podlegającej wykonaniu, a więc decyzji nie istniejącej. Tym samym, w ocenie odwołującej się, organ I instancji ignoruje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 976/07) i wydaje decyzje uzasadniające tylko swoje postępowanie, nie ujawniając stanu sprawy. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w/w wyrokiem uchylił wyłącznie decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu nie można uznać, aby planowana inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia, zagrożenia czy też inne uciążliwości dla działki nr [...], bowiem sam fakt posiadania przez W. K. nieruchomości graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną nie jest jeszcze podstawą do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę, że w świetle art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane należy stwierdzić, iż nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania rozbudowy analizowanego zakładu i w związku z tym skarżąca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, podkreślając jednocześnie, iż podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony również w świetle art. 28 Kpa do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, a skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu, przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości, wprowadzonego ze względu na powstanie w jej sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. K. ponownie wyraziła swoje niezadowolenie z treści zapadłych w jej sprawie rozstrzygnięć, podnosząc argumentację analogiczną jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, wskazując, iż postępowanie organów pierwszej i drugiej instancji jest dla niej niesatysfakcjonujące, i jednocześnie niezgodne z duchem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 976/07). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty były niezasadne. Również Sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych istotnych uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w/w ustawy powoływanej dalej jako p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja, wydana w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego, o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego. Istota spornego zagadnienia sprowadzała się wszak do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania, co warunkowało ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji orzekającego organu. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 K.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Już w wyroku z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IVSA 1285/98 (LEX nr 47898) Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.)". Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2001 r., I SA 2326/00 LEX nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13 marca 2002 r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752 ). Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 985/05, wyrok NSA z 25 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1271/04 - niepubl.). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżąca kwestionuje legalność ustaleń orzekających organów, odmawiających jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu wobec braku wskazania przez nią konkretnego przepisu, przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości, wprowadzonego ze względu na powstanie w jej sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się wyczerpująco do podniesionego w tym zakresie zarzutu skarżącej i rozważania te należy zaaprobować. Zachodziła wszak konieczność jednoznacznego określenia zakresu planowanej inwestycji, w szczególności, czy obejmuje ona swoim oddziaływaniem również teren działki skarżącej. Ustalenie to warunkowało zaś krąg osób, którym mógłby przysługiwać przymiot strony postępowania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane również zawiera definicję strony postępowania. Określa ona, jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" miało na celu ograniczenie kręgu stron postępowania. Celem wskazanej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 325 - 326 ). Przykładem przepisu prawa, który może być podstawą uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), który przewiduje możliwość ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w związku z realizacją inwestycji. Ustanowienie takiego obszaru skutkuje wprowadzeniem ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu. Podmiot, który jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, która znalazłaby się w takim obszarze byłby stroną postępowania, którego przedmiotem byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, w związku z którą utworzono taki obszar. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06 - LEX nr 319183; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 r. VII SA/Wa 786/05 - LEX nr 198955 i z dnia 4 lipca 2006 r. VII SA/Wa 121/06 - LEX nr 243787). W świetle powyższego, przyjąć należy, że obszarem oddziaływania obiektu jest obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym zaś przypadku do organów administracji architektoniczno - budowlanej, należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że rozbudowa zakładu na terenie działki nr [...], na długości wspólnej granicy, będzie usytuowana w odległości 7,0 m od granicy działki nr [...], której właścicielem jest W. K., przy czym wysokość obiektu wynosząca 4,10 m nad poziom terenu i wspomniana odległość obiektu od granicy działki, nie powoduje zacienienia terenu działki sąsiedniej jak również istniejących obiektów. W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomość skarżącej nie znajdowała się bowiem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.