II SA/Bd 212/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2025r. nr [...] Wojewoda K.-P. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. nr [...] z [...] października 2024r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. J. H., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą C. (dalej: "Skarżący", "Inwestor"), 1 lipca 2024r. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego "B.", zbiornika LPG wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ew.: [...] i [...] w obrębie miasto C. Wniosek został uzupełniony 7 sierpnia 2024r. poprzez przedłożenie aktualnego zaświadczenia o przeznaczeniu i położeniu działek inwestycyjnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze wskazaniem symbolu planu, na którym zlokalizowana ma być inwestycja. Ponadto Skarżący skorygował wniosek poprzez wskazania, że dotyczy on budowy budynku handlowego "B.". Postanowieniem z [...] sierpnia 2024r. Starosta W. wezwał Inwestora do usunięcia braków materialnoprawnych wniosku poprzez m.in.: dostosowanie projektu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przejętego uchwałą Rady Miasta i Gminy C. Nr [...] z [...] czerwca 1998r., dokonanie uzgodnienia projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz organami inspekcji sanitarnej oraz z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzupełnienie części graficznej projektu zagospodarowania terenu, przedstawienie analizy hałasu oraz analizy nasłonecznienia i zacienienia. Inwestor uzupełnił w wyznaczonym terminie braki projektu, w odniesieniu zaś do obowiązku dostosowania projektu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oświadczył, że taka zgodność zachodzi. Przedłożył dodatkowo w dalszej części postępowania opinię urbanisty mgr inż. [...] co do zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. – dalej "p.b.") wydał decyzję [...] października 2024r., którą odmówił zatwierdzenia ww. projektu budowlanego, wskazując na niezgodność zamierzenia z ustaleniami planu. Starosta wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest w jednostce planistycznej o symbolu 17 MN, z ustaloną funkcją budownictwa mieszkalnego o niskiej intensywności zabudowy z możliwością realizacji budownictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem wszystkich funkcji usługowych, nieuciążliwych i uciążliwych z uciążliwością mieszczącą się w granicach władania. Starosta wskazał, że oznaczenie obszaru MN nie pozostawia wątpliwości co do intencji uchwałodawcy, który dopuścił funkcję usługową jako uzupełniającą, a nie jako równorzędną. Ponadto, w ocenie Starosty planowana inwestycja nie spełnia kryteriów wskazanych w przepisach planu albowiem jej oddziaływanie wpływałoby na sposób korzystania mieszkańców ze swoich nieruchomości, zasięg oddziaływania przekraczałby granice działek inwestycyjnych (tu organ powołał się na wyniki analizy akustycznej). Organ zwrócił przy tym uwagę, że w planie przewidziano odrębne obszary pod funkcję usług handlu (tereny 24 MN, UH oraz 27 MN,UH) - jako równorzędną dla zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu projektowane przedsięwzięcie nie spełnia kryterium kontynuacji funkcji zabudowy i naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Starosta wskazał też na zasięgnięcie opinii prawnej co do wykładni planu i zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji argumentację oparł na wnioskach opinii. Starosta odniósł się następnie szczegółowo do kontropinii przedstawionej przez Inwestora (opinia mgr inż. [...] z 7 października 2024r., opracowana na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy C.), we wnioskach której wskazano, że planowana inwestycja nie jest uciążliwa w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839). Stwierdził między innymi, że odwoływanie się do uregulowań ww. rozporządzenia nie jest uprawnione, a mimo braku zdefiniowania w planie pojęć "uciążliwości" usług oraz braku definicji "intensywności" zabudowy to z całości przepisów planu (w tym ustalających dopuszczalne parametry wysokości zabudowy) można odkodować zamiar uchwałodawcy. Końcowo Starosta wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2022r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla inwestora D. S.A., który wystąpił o pozwolenie na budowę obiektu handlowego także na obszarze oznaczonym w planie 17MN. W tej sytuacji organ powołał się na art. 8 § 2 k.p.a. i brak podstaw do odstąpienia od utrwalonej praktyki. W odwołaniu skierowanym od powyższej decyzji J. H., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 2, art. 75 § 1 k.p.a. wskazując przede wszystkim na pominięcie opinii urbanistycznej sporządzonej na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy C. Zarzucił nadto naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 a p.b. poprzez wadliwe ustalenie, że projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] wydał decyzję opisaną na wstępie. Wojewoda powołał przepisy art. 35 ust. 1 p.b. oraz art. 35 ust. 3 p.b. i stwierdził, że zostały one prawidłowo zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Podzielił stanowisko organu I instancji co do sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami planu, dopuszczającymi w obszarze 17 MN jedynie zabudowę mieszkalną o niskiej intensywności z dopuszczeniem funkcji usługowej. Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że funkcja usługowa ww. obszarze nie jest równorzędna dla funkcji mieszkalnej i budowa obiektu handlowego (o powierzchni zabudowy [...] m2 wraz z [...] miejscami postojowymi) naruszyłaby wyznaczone w planie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiadujących. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że powoływana przez Skarżącego opinia urbanistyczna ma charakter prywatny i prezentuje jedynie pogląd strony, a nadto nie jest dopuszczalne zasięganie opinii biegłego na okoliczność wykładni przepisów prawa. Wojewoda w podsumowaniu rozważań uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasadnie wydał decyzję odmowną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, powielił co do zasady zarzuty odwołania i wskazał na naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącego (dowolność wykładni przepisów planu), - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść Skarżącego, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, - art. 4 p.b. poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wykazał zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez wadliwe uznanie, że projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów, koncentrując się na wnioskach sformułowanych w opinii urbanistycznej i na twierdzeniu, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Skarżący finalnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekstekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z [...] lutego 202 , utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. odmawiającą J. H. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego – B. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 lit. a tego artykułu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Art. 35 ust. 3 i 5 p.b.. stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zatem zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu organy obu instancji powyższe przepisy zastosowały prawidłowo, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Sąd podziela wszystkie zastrzeżenia Wojewody [...] oraz Starosty W. wobec przedłożonego projektu i tym samym negatywne dla Inwestora rozstrzygnięcie należało ocenić jako prawidłowe. Przyczyną wydania decyzji odmownej było ustalenie sprzeczności przedstawionego projektu zagospodarowania przestrzennego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sporze co do oceny zgodności przedstawionego projektu z przepisami uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy C. z dnia [...] czerwca 1998r. Skarżący powołuje się na art. 4 p.b tj. na zasadę wolności budowlanej i posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Argumentacja ta nie jest trafna. Z ww. art. 4 p.b. wynika, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem jednak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepisami o którym mowa w art. 4 p.b są niewątpliwie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu objętego inwestycją, który stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności i ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy. Jednakże ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco i plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści. Jednocześnie należy też zauważyć, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to przy jego interpretacji należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego (por. NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1739/14 – dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. Proces wykładni przepisów planu powinien być przeprowadzony zatem z uwzględnieniem przede wszystkim wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), a także celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy bowiem tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. W rozpoznawanej sprawie działki inwestycyjne o nr. ewid. [...] i [...] w obrębie C. zlokalizowane są w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C., przyjętego na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy C. z dnia [...] czerwca 1998r., która zmieniła wcześniej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony [...] lipca 1991r. (uchwala Rady Miasta i gminy C. nr [...] – opublikowana w Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), W § 2 powyższym m.p.z.p. w zakresie ogólnych unormowań przewidziano (w odniesieniu do zmienianego planu) zmianę symbolu z 17 MW na 17 MN oraz zmianę funkcji z mieszkaniowo – usługowej o niskiej intensywności zabudowy na funkcję budownictwa mieszkalnego o niskiej intensywności zabudowy z możliwością realizacji budownictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem wszystkich funkcji usługowych, nieuciążliwych i uciążliwych z uciążliwością mieszczącą się w granicach władania. Dla terenu o symbolu 17 MN (obejmującego ww. działki inwestycyjne) dopuszczono lokalizację małych domów mieszkalnych wielorodzinnych pod warunkiem zachowania charakteru i cech architektury miejskiej regionalnej i wysokości do III kondygnacji zabudowy. W obszarze tym (jak dalej stanowi § 2 m.p.z.p.) dopuszczona też została: zabudowa wchodząca w zakres infrastruktury technicznej (tj. wod.-kan., elektroenergetyki z warunkiem zachowania ewentualnych stref ochronnych i uciążliwości w granicach władania) oraz zabudowa wchodząca w zakres rzemiosła usługowego i produkcyjnego o parametrach usług lokalnych pod warunkiem zachowania ewentualnych sfer ochronnych i uciążliwości indywidualnie ustalanych (zależnie od wielkości zakładu i branży) mieszczących się w granicach władania. W obszarze zabroniono lokalizacji: zagród i wszelkich ferm produkcji rolniczej, uciążliwych zakładów pracy – z uciążliwością powyżej 100 m, uciążliwych obiektów infrastruktury technicznej takich jak oczyszczalnie ścieków, wysypiska i wylewiska odpadów o strefie powyżej 100 m. Sąd zauważa, że regulacjami omawianego m.p.z.p. nie objęto definicji "intensywności zabudowy", ani "uciążliwości" usług. Zasadnie zatem organy obu instancji, stosując przepisy m.p.z.p. obowiązującego w obszarze lokalizacji działek inwestycyjnych, nie ograniczyły się do wykładni językowej, a dokonały analizy planu jako całości, z uwzględnieniem celów planu, prawidłowo odkodowując założenia uchwałodawcy co do zachowania dla terenu o symbolu 17 MN standardów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Należy zauważyć, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził zmiany w odniesieniu do terenu 17 MN i w miejsce funkcji mieszkaniowo – usługowej dla tej jednostki planistycznej ustalono funkcję "budownictwa mieszkalnego o niskiej intensywności zabudowy z możliwością realizacji budownictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem wszystkich funkcji usługowych (nieuciążliwych i uciążliwych w granicach władania). Kierunek zmian wprowadzonych w planie (odejście od równorzędnego traktowania funkcji mieszkaniowej i usługowej), w ocenie Sądu, uprawniał organy administracji do odwoływania się do celów i zamierzeń planistycznych gminy. Słusznie też organ I instancji wskazał, że zabudowę usługowo - handlową przewidziano w innych obszarach objętych regulacjami planu, oznaczonych w planie symbolami "MN, UH". Warto też podnieść, że w § 2 m.p.z.p. dopuszczono przede wszystkim zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a wielorodzinną ograniczono do "lokalizacji małych domów mieszkalnych" – z czego także można wnioskować, że budowa wielkopowierzchniowego budynku handlowego pozostaje w sprzeczności z założeniami planu. W ocenie Sądu nie jest też nieuprawnioną konstatacja, że wyniki samej wykładni językowej przepisów § 2 m.p.z.p. prowadzić mogą do wyrażenia poglądu o "dopuszczalności wszystkich funkcji usługowych" jedynie w odniesieniu do budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W omawianym przepisie uchwałodawca ustalił dla terenu 17 MN funkcję budownictwa mieszkalnego jako podstawową, przewidział "możliwość realizacji budownictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem funkcji usługowej". Nie wprowadzono spójnika "i" miedzy "możliwością realizacji budownictwa jednorodzinnego" a "dopuszczeniem wszystkich funkcji usługowych" - co można odczytywać, że funkcję usługową przewidziano tylko dla budownictwa jednorodzinnego. Można to odnosić do np. usług medycznych (gabinetów lekarskich), usług kosmetycznych, usług fryzjerskich, usług szewskich, punktów aptecznych, punktów przedszkolnych, które są dopuszczalne w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (osiedli domów jednorodzinnych). Niezależnie od powyższej uwagi, zdaniem Sądu przepisy planu zostały zinterpretowane przez organy w sposób prawidłowy z zastosowaniem metod wykładni celowościowej i w oparciu o wyniki analizy unormowań planu jako całości aktu prawnego. Nie można podzielić zarzutu, że interpretacja ta została dokonana na niekorzyść Inwestora w sytuacji gdy przepisy prawa miejscowego są spójne i zastosowanie różnych metod ich wykładni nie prowadzi do sprzecznych wyników. Organy administracji w rozpoznawanej sprawie dokonały rzetelnej analizy m.p.z.p. i obszernie (co odnosi się przede wszystkim do organu I instancji) omówiły wyniki procesu wykładni przepisów. Z wynikami tej analizy Sąd w pełni się zgadza. Organy dokonały również prawidłowej oceny przedłożonej do akt sprawy opinii urbanistycznej mgr inż. [...]. Sąd w pełni podziela argumentację powołaną przez organ I instancji dla uzasadnienia odmowy przyznania temu dokumentowi waloru dowodowego mającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zachodzi zatem potrzeba jej powielania przez Sąd. Warto jednak podkreślić, że analiza zaprezentowana ww. opinii odnosi się do pojęcia "uciążliwości" usług i wniosek o zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjęto wyłącznie w oparciu o ustalenie, że planowana inwestycja nie zalicza się do "uciążliwych". Analiza ta jest zatem niepełna, nie odnosi się do przepisów planu jako całości. Brak jest też ogólnych dyrektyw nakazujących utożsamiać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pojęcie "usług uciążliwych" z przedsięwzięciami, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd także zauważa, że organy architektoniczno-budowlane mogą samodzielnie zwrócić się do uchwałodawcy (organów gminy) o wyjaśnienie wątpliwości interpretacyjnych planu, jednakże przepisy obowiązującego prawa nie przewidują związania ewentualną interpretacją norm planu dokonaną przez gminę, która była odpowiedzialna za jego uchwalenie. Z tych względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące art. 4 i 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Organy nie naruszyły przy tym ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W myśl powołanego w skardze przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go w całości i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z ww. przepisów oraz art. 80 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wynika, że organy wzięły pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone, w szczególności odniosły się do dowodów zaproponowanych przez Inwestora. Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. to należało uznać go za nieuprawniony. Zauważyć bowiem trzeba, że nie ma on zastosowania w sprawie z uwagi na jej przedmiot (udzielenie pozwolenia na budowę). Zakres przedmiotowy zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony został ograniczony przez ustawodawcę do postępowań, których rezultatem jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie bądź ograniczenie jej uprawnień. Chodzi więc o rodzaje spraw, których rezultat może być dla strony w jakimś sensie dolegliwy, przykładowo poprzez nałożenie kary pieniężnej albo cofnięcie posiadanego przez nią zezwolenia czy pozwolenia. Zasada wyrażona w art. 7a k.p.a. nie odnosi się zatem do tych rodzajów spraw, w których postępowanie wszczynane jest z inicjatywy strony w celu uzyskania określonych uprawnień – np. decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.