II SA/Bd 217/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 16 (szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący W. F. zwrócił się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o udzielenie zapomogi na opał podnosząc, iż wysokość dochodu uzyskiwanego z tytułu renty uniemożliwia poniesienie tego wydatku. Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza K. Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., na podstawie art. 8, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.p.s."), odmówił skarżącemu udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na częściowy zakup opału. Organ pomocy społecznej ustalił, że miesięczny dochód strony uzyskiwany z tytułu renty wynosi 485,39 zł. Tym samym dochód wnioskodawcy przekracza obowiązujące kryterium dochodowe wynoszące 477 zł, co oznacza, iż nie ma podstaw do udzielenia mu pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazał również, że rozważał możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego. Podkreślając, iż pomoc w tej formie przyznaje się tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, organ ocenił, że w rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie ma miejsca, ponieważ wnioskodawca jest w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby bytowe we własnym zakresie. Zauważył, iż pomimo występującej choroby strona nie przedłożyła żadnych faktur za leki, które świadczyłyby o ponoszeniu przez nią wydatków związanych z zakupem leków. Organ podkreślił ponadto, że dysponuje znacznie ograniczonymi środkami na specjalne zasiłki celowe, w związku z czym przyznaje tę formę pomocy tylko w sytuacjach wyjątkowych. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skarżący przyznał, iż mieszka w jednym lokalu z matką, jednakże fakt ten nie zwalnia go od obowiązku pokrywania w połowie wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. Wskazał, że za energię elektryczną płaci 85 zł, za gaz 25 zł, a za wodę 15 zł. Każdego roku obowiązany jest również do zakupu co najmniej 1 tony węgla dla celów grzewczych, co wiąże się z poniesieniem wydatku w kwocie ok. 700 zł. Ponadto ponosi wydatki związane z zakupem żywności i leków. Skarżący podniósł, iż w 2009 r. zmuszony został do skorzystania z pożyczki bankowej celem zakupu opału, odzieży zimowej i leków. Obecnie zaś spłaca zobowiązanie wobec banku, a jego miesięczna rata wynosi 89 zł, co uniemożliwia mu poniesienie wydatku związanego z zakupem opału. Wyjaśnił również, że nie przedstawił faktur za leki, ponieważ nigdy nie żądał ich wystawienia, natomiast posiada recepty, których nie jest w stanie wykupić z uwagi na brak środków finansowych. Wskazał ponadto, iż chciałby zwiększyć swój dochód podejmując pracę w zakładzie pracy chronionej, jednakże jego stan zdrowia i przebyte zabiegi medyczne nie pozwalają mu zarobkować. Podkreślił, że dotychczas nie występował do organów pomocy społecznej z żądaniem udzielenia pomocy, jednakże w chwili obecnej potrzebuje wsparcia finansowego ze strony Państwa. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie - "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza K. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła określona w art. 41 u.p.s. przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, która uzasadniałaby przyznanie skarżącemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem Kolegium organ pomocy społecznej przed wydaniem decyzji odmownej dokonał w toku postępowania wyjaśniającego szerokiej oceny sytuacji materialnej skarżącego, biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, ogólne cele pomocy społecznej, a także własne możliwości finansowe, w związku z czym wydając skarżone rozstrzygnięcie nie przekroczył granic swobodnego uznania. W konsekwencji tej oceny prawidłowo stwierdzono, że wobec nieprzedłożenia faktur za leki, które świadczyłyby o ponoszeniu przez stronę wydatków związanych z zakupem leków, nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Na decyzję organu II instancji W. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczącą braku środków finansowych umożliwiających zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych oraz braku możliwości zarobkowania. Do pisma zawierającego skargę załączył fakturę VAT potwierdzającą zakup leków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zaskarżoną decyzję, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Badając zarówno zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji Sąd doszedł do wniosku, iż orzekające w sprawie organy nie uczyniły zadość obowiązkom procesowym w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygniecie w drodze decyzji o charakterze uznaniowym wniosku strony skarżącej, a także w zakresie wyczerpującego uzasadnienia wydanych orzeczeń, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia. Na wstępie należy podkreślić, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, słusznie zwróciły uwagę na konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego również pod kątem możliwości przyznania mu pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego. W piśmie wszczynającym postępowanie strona zwróciła się o udzielenie zapomogi na zakup opału, nie określając dokładnie formy żądanej pomocy. Podstawową formą świadczenia pieniężnego z opieki społecznej mającego na celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, do których można niewątpliwie zaliczyć zakup opału na zimę, jest zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy; zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest jednak od spełniania przez wnioskodawcę ustawowego warunku uzyskania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, posiadającego charakter sztywnego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. Mianowicie zasiłek celowy nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli jego miesięczny dochód, ustalony zgodnie z zasadami wskazanymi w przepisach art. 8 ust. 3 - 13 u.p.s., przekracza kwotę pieniężną określoną (w chwili obecnej) w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 127, poz. 1055). W przypadku skarżącego, który zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ pomocy społecznej jest osobą samotnie gospodarującą, kwota ta wynosi aktualnie 477 zł. Zgodnie z ustaleniami pracowników ośrodka pomocy społecznej skarżący otrzymuje rentę w wysokości 485,39 zł, w związku z czym jego miesięczny dochód przekracza wskazane wyżej kryterium dochodowe. Fakt ten wyklucza go z grona osób, którym może zostać przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego. Jednakże ustawodawca przewidział również w art. 41 pkt 1 u.p.s. możliwość przyznania osobie, której dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego. Zastrzegł przy tym, iż pomoc w tej formie może zostać udzielona tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ponieważ jednak ustawa nie precyzuje w żaden sposób, jakie sytuacje socjalno - bytowe mieszczą się w kategorii takich przypadków, rozstrzygnięcie o przyznaniu wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Pozostawienie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego uznaniu organu pomocy społecznej nie oznacza jednak całkowitej dowolności działania. Przede wszystkim organ obowiązany jest do dokładnego i wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Ustalenia dotyczące sytuacji socjalno - bytowej wnioskodawcy powinny zostać dokonane w czasie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, a w przypadku niedokonania zadowalających ustaleń w trakcie tej czynności należy wezwać wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i udokumentowania wskazywanych okoliczności faktycznych. Dopiero po wnikliwym ustaleniu takich okoliczności faktycznych dotyczących wnioskodawcy jak: stan zdrowia, sytuacja rodzinna i majątkowa, poziom realnych dochodów i możliwości zarobkowe, struktura i wielkość niezbędnych wydatków miesięcznych i całorocznych, warunki mieszkaniowe, zobowiązania wobec osób trzecich i instytucji kredytowych, możliwość uzyskania pomocy ze strony rodziny, osób trzecich lub innych instytucji, które powinny zostać udokumentowane w aktach sprawy, organ może przystąpić do oceny, czy wnioskowana pomoc służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej oraz czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku. Okoliczności brane pod uwagę w trakcie dokonywania oceny, tok rozumowania organu oraz wyniki przeprowadzonej analizy powinny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy pomocy społecznej nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych umożliwiających prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącego. Brak jakichkolwiek ustaleń co do niezbędności poniesienia przez wnioskodawcę wydatku związanego z zakupem opału, rodzaju i ilości potrzebnego opału oraz wysokości kwoty pieniężnej umożliwiającej jego zakup. Ponadto, poza odnotowaniem wysokości dochodu skarżącego w postaci renty, brak szczegółowej analizy wydatków ponoszonych przez skarżącego, w tym związanych z utrzymaniem mieszkania. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, co zmusiło skarżącego do zaciągnięcia pożyczki, na którą wskazał w odwołaniu, czy owa pożyczka jest tożsama z kredytem, odnotowanym w wyciągu z konta skarżącego w SKOK-u (k. 8 akt administracyjnych), czy była ona niezbędna i konieczna dla normalnego funkcjonowania skarżącego. Z treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, aby przeprowadzona została jakakolwiek analiza rozpatrywanego przypadku w kontekście spełniania przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, podkreślając, iż skarżący jest w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby bytowe we własnym zakresie. Nie wyjaśnił jednak przy tym, na podstawie jakich okoliczności faktycznych doszedł do takiego przekonania, nie przedstawił również wyników przeprowadzonej w tym zakresie analizy. Całkowicie niezrozumiałe jest uzasadnienie odmowy udzielenia pomocy finansowej na zakup opału faktem nieprzedstawienia przez petenta faktur dokumentujących zakup leków – przy jednoczesnym braku żądania od skarżącego, aby przedstawił jakiekolwiek inne dowody w tej kwestii. Podnosząc argument związany z posiadaniem znacznie ograniczonych środków przeznaczonych na specjalne zasiłki celowe organ I instancji nie wskazał wysokości posiadanych środków ani liczby osób wnioskujących o przyznanie pomocy w tej formie. Fakt dysponowania przez ośrodki pomocy społecznej ograniczonymi środkami przeznaczonymi na pomoc społeczną jest niewątpliwy i powszechnie znany. W związku z tym ograniczenie się przez organ pomocy społecznej do powołania argumentu braku dostatecznych środków pieniężnych, bez jednoczesnego zestawienia w uzasadnieniu decyzji udokumentowanych danych dotyczących wysokości posiadanych środków i liczby petentów, a także bez przeprowadzenia analizy wykazującej całkowity brak środków bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc w określonej formie, nie uzasadnia w dostateczny sposób odmowy udzielenia wsparcia finansowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 671/09, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 559724). Treść uzasadnienia decyzji wydanej przez organ odwoławczy również nie wskazuje na przeprowadzenie gruntownej analizy sprawy po kątem zaistnienia przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego. W opinii Sądu Kolegium ograniczyło się do dokonania oceny poprawności działania organu I instancji, nie rozpatrując ponownie wszczynającego postępowanie wniosku. Tymczasem powinnością organu II instancji, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy oraz odzwierciedlenie przeprowadzonej analizy w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie dostrzegł również braków w zakresie wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przez organ I instancji, nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego. W żaden sposób nie wyjaśniono również okoliczności związanych z zaciągnięciem pożyczki, o której mowa w odwołaniu. W ponownym postępowaniu właściwy organ pomocy społecznej winien wydać stosowną decyzję, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu. Wobec stwierdzenia przedstawionych powyżej uchybień proceduralnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pomocy społecznej. Wobec uwzględnienia skargi, stosownie do art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając koszty dojazdu skarżącego do Sądu.